夾縫生存，疲于奔命？

　　澳大利亞學者史密斯考察發現，中國鄉鎮政府不僅忙于對外招商、對上接待，還要對下執行維穩和計生任務。在包夾之中，不少鄉鎮政府疲于奔命、士氣低落。

　　政治學界對中國縣政府職能和村莊治理著述頗多，但較少審視在縣和村之間的鄉鎮。澳大利亞國立大學的格雷姆·史密斯，在安徽考察了21個月，近距離研究鄉鎮政府在轉型期的生存狀態。

　　考察發現，鄉鎮政府不僅忙于對外招商、對上接待，還要對下執行維穩和計生任務。在包夾之中，不少鄉鎮政府疲于奔命、士氣低落。

　　迫于發展指標的壓力，鄉鎮政府把大批人力、物力和時間，消耗在招商引資上。在人力方面，一個招商團隊往往由鄉鎮的一把手領銜，同時凝聚了不同部門內交際最廣、思維最敏捷的工作人員。這樣一來，提供公共服務的任務，就落在了平庸者肩上。而因為一把手疲于拉項目，在日常工作中，辦公室主任扮演了“一人之下，萬人之上”的角色。

　　鄉鎮政府在招商方面的財政成本，也不容小覷。三年免稅和廉價地皮等硬性條件，已是大行其道的招商手段。飯桌酒席上的浪費，更與鄉鎮財政收入不成正比。史密斯援引國內學者的研究指出，雖然縣政府有伙食標準，但在招商任務面前，一切標準煙消云散。

　　使鄉鎮政府疲于應對的，還有頻繁的領導檢查。有研究發現，鄉鎮一把手每年有100~150天要接待上級領導，偶爾還要抽調人力，臨時組建不存在的機構、訓練居民稱頌不存在的試點，以粉飾平時鞭長莫及的領域。接待費自然也是鄉鎮的主要開銷。有鄉鎮干部向史密斯抱怨說：不是自己揮霍，而是領導嘴饞、貪玩。據研究統計，陪領導唱卡拉OK、蒸桑拿和打麻將，要消耗鄉鎮5%~10%的財政收入。某些鄉鎮甚至因為接待而負債累累。

　　上級政府和鄉鎮的分工，也打擊了后者的工作投入。類似派出所、財政所和工商所等實權部門，往往接受縣級以上政府領導，成為上級的“垂直單位”。農技所之類的清水衙門，則留在了鄉鎮一級，稱為“下放單位”。下放單位因為待遇低、晉升機會少，而且看厭了鄉鎮為逢迎上級隨意派活的臉色，士氣尤其低落。史密斯的研究認為，目前的基層政治，既剝奪了鄉鎮對實權單位的控制，又打擊了下放單位的工作熱情。

　　除了來自上級政府的壓力，史密斯指出鄉鎮也受到來自下層的擠壓。為了加強對村莊的管理及精簡鄉鎮政府，大批鄉鎮干部被下派到村里。在史密斯造訪的某些村莊，下派者甚至多過村干部。大多數下派者從事著并非分內的工作：維穩和計劃生育。尤其是計生工作的“一票否決制”，即對不能完成計生任務者取消當年榮譽評選和晉升資格，使鄉鎮干部絲毫不敢怠慢。

　　下派的趨勢也影響了鄉鎮和村莊的政治氛圍。年輕干部希望通過下派積累晉升的資本，但很多人全力游說領導，爭取不去有訪民和釘子戶的“是非之地”。一些下派干部破壞了村里的選舉公平。特別是前任支書因故下課的時候，下派干部的熟人就有了可乘之機。長期在鄉鎮任職而不得晉升的干部，更覺得下派是不升反降，是對政治生命的否定和浪費。

　　上層和下層的雙向盤磨，已經對鄉鎮產生了離心效應。史密斯在采訪中發現，在以招商、接待、計生和維穩為主的工作中，基層工作者已經身心疲憊。首先，無論工作難易，必須按要求完成，否則批評驟至。循規蹈矩理所當然是保險的做法，可是一旦出現訪民，責任都在鄉鎮工作者。其次，對于急急忙忙炮制的大量文件，工作者自己也覺得是無謂的文字游戲；反觀閑暇時間，與清茶和報紙為伍的無聊狀態同樣令人難堪。對于態度消極的下屬，鄉鎮領導也心有怨氣。

　　鄉鎮政府已經步入“建設服務型政府”的正軌了嗎？史密斯的研究表明，下結論還為時尚早。

　　（本專欄由“政見”團隊供稿）

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