383方案仍需更大的土地制度創新

　　來源：中國網　　　　　　　　　　　　2013-10-28

　　國研中心383改革方案提出了土地制度改革的部分措施，當前更需要深思熟慮，需要更大范圍、更深層次的制度性創新，更重要的是要建立一個城鄉一體的土地市場和覆蓋城鄉的社會保障制度。

　　作者：崔琦

　　日前，國務院發展研究中心（國研中心）向全社會公開了其向十八屆三中全會提交的“383”改革方案總報告全文，勾勒出一幅未來中國改革的路線圖。該方案由國研中心主任李偉和發改委副主任劉鶴擔綱領銜，國研中心多位資深專家參與其中。作為中央最高級別的政策研究機構，國研中心歷來對于中國改革發展政策的制定影響巨大，因此從它所提交的改革方案可以洞悉中國未來改革的方向。國研中心改革方案的核心是“三位一體改革思路、八個重點改革領域、三個關聯性改革組合”。簡單地說，就是政治體制、經濟體制和企業制度改革相互關聯、共同推進，實現于政府、企業、土地等等八個重點領域。這個方案的目的還是要建立一個更加完善的市場經濟制度，特別是要理順清楚政府與市場之間的關系。中國已經進入了穩定發展階段，政府應當減少對經濟活動的直接干預，主要致力于維護有利于創新的制度和政策環境。

　　與之前的改革方案不同，國研中心的改革方案把很多大篇幅放在了要素市場的構建上，八個重點改革領域有3個是關于要素市場的改革。其中土地制度改革、金融制度改革、財稅體制改革都是圍繞土地、資本、勞動這三大要素市場的構建展開，特別是土地制度改革更是這次改革的焦點之一。這是因為要素市場的改革長期落后于經濟發展，特別是土地制度在改革開放之初飛躍之后便長期停滯了，現在土地制度也是二十年前形成的，已經很難適應當前的需要。

　　國研中心關于土地制度的改革方案主要有這幾方面內容：賦予農民集體土地的處置、抵押和轉讓權；已經形成的“小產權房”按照不同情況補繳一定數量的土地出讓金；征收土地改為公平補償，農民房屋按市價補償，并且被征地農民納入城鎮社保；土地改為國有土地資產公司經營。國研中心的改革方案無論從廣度和深度來看都是空前的，除了土地所有制不變以外，土地制度幾乎發生了完全的變革。早在國研中心的改革方案公布之前，就有人稱當前的土地制度改革將會是另一次“土地革命”。

　　這些改革措施都針對當前土地市場的問題，對癥下藥，可以解決很多困擾當前經濟發展的難題。比如賦予農民集體土地的抵押權，農民就可以將土地抵押給銀行，獲得貸款用于擴大生產或者度過難關，而在當前的制度下這是無法實現的，銀行只愿意貸款給大戶。小產權房當前占房產總數的20%，由于房地產的特殊性，不可能單純依靠清理手段；如果可以補交一定的土地出讓金而合法化，就可以解決這部分歷史遺留問題，并且又不會給業主造成損失。用公平補償替代原先的用途補償，主要是為了提高補償標準，避免出現失地致貧的現象。將土地出讓轉變為國有資產經營，將會改變政府出賣土地的動機，糾正土地財政的困境。總的來說，在保持土地所有不變的前提下，通過改變土地的管理制度，將會實現土地更優的配置。

　　但是這些方案只是土地制度改革的一個框架，有很多問題沒有考慮到細節，還有很多問題根本沒有考慮到。比如，國研中心的方案允許已經形成的“小產權房”按照不同情況補繳一定數量的土地出讓金從而合法化，雖然有利于處理歷史遺留問題，但是可能會帶來更大問題。既然允許已形成的小產權房合法化，對于當前正在建設的小產權房又該怎么處理呢？是清理呢？還是也通過補交土地出讓金來合法化呢？從法理上講，已形成的小產權房合法后，正在建設的小產權房也應當是可以合法化的。但是如果所有小產權房都能合法化，將會有更多的集體土地開發成為小產權房，先上車后補票，這對于土地利用和耕地保護是極其不利的，特別是當前還沒有城鄉統一的土地市場，這將會造成極大的損失。

　　而改變政府土地出讓為國有土地資產公司來經營，并且政府不能使用當期土地出讓收入，也可能會帶來相當大的困難。對于很多地方政府，土地出讓是最重要的收入來源，在地方債務負擔已經很嚴重的情況下，失去土地收入將會使很多地方政府瀕臨破產，所以這項措施能不能推行下去都是未知數。

　　賦予農民集體土地的處置、抵押和轉讓權，本意是促進土地流轉，實現農業經營的規模化、機械化，但是問題可能復雜得多。對于中國農民，土地不僅是農業生產的投入，更重要的是農民生活的一種基本保障，特別是對于2億進城農民工。當他們在城市無法生存下去的時候，農村老家里的幾畝農田就能給他們提供最基本的生活來源，在城市這些土地還是他們與雇主討價還價的本錢。現在土地難以流轉、實現規模化，很大原因是農民需要土地作為基本的保障，畢竟大部分農民并沒有城市居民所專有的社保。如果沒有配套的保障制度覆蓋大部分農民，即使土地制度改革賦予農民土地轉讓權，也未必能實現預期的效果。

　　當然，國研中心的383改革方案只是一個未來改革框架，在十八屆三中全會之前就提前公布，也是為了能廣泛聽取各方意見，形成一套切實可行的方案。也無法指望一下子就能解決土地制度所有問題，當前更需要深思熟慮，需要更大范圍、更深層次的制度性創新，更重要的是要建立一個城鄉一體的土地市場和覆蓋城鄉的社會保障制度，只有這樣才會形成高效的土地市場。

　　http://opinion.china.com.cn/opinion_57_85357.html

相關內容推薦：