時事評論：完善決策執行監督統一的行政法體系

要想從根本上貫徹落實一切權力屬于人民的憲法原則,必須盡快完善我國行政法律制度體系

行政權力來自于國家的法律和行政法規。之所以要推行權力清單制度,是基于以下幾個方面的原因:第一,我國行政主導的法律體系長期存在,權力不受約束的現象較為普遍。通過制定權力清單的方式,明確行政機關的權力,對維護市場主體和公民的基本權利具有非常重要的現實意義。推行權力清單實際上是對行政機關行使權力的法律依據進行徹底清理和盤點,它為依法行政創造了有利的條件,同時也對全國人大及其常委會修改完善我國法律制度體系作出了有益的探索。

第二,當前我國行政體制改革仍在進行中,部門之間權力交叉的現象依然比較嚴重。僅從市場管理的角度來看,我國目前有商務、工商、質量技術檢驗檢疫等諸多部門具有市場管理的行政權力。這些部門都有明確的法律依據,也都有自己的執法隊伍,在市場管理的過程中,難免會出現重復執法的現象。解決這個問題的根本途徑就在于,加快行政體制改革的步伐,組建統一的市場監督管理部門。在行政體制改革不到位的情況下,通過明確各個職能部門的行政權力,推行權力清單,有助于各部門行政權力的劃分,有助于行政機關相互配合、互相監督,切實保護市場主體和公民的利益。

權力清單不僅是行政機關執法的依據,同時也是保護市場主體和公民維護自身權利的重要武器。凡是法律沒有禁止的,市場主體和公民都可以做；凡是法律沒有授權的,任何行政機關及其工作人員都不可以做。推行權力清單不僅僅是為了規范和約束行政機關的執法行為,同時也是要從根本上轉變行政機關工作人員的執法觀念。今后行政機關工作人員必須嚴格依法執政,必須在法律許可的范圍之內行使權力。權力清單不僅是市場主體和公民保護自己權利的宣言書,同時也是行政機關及其工作人員的行為指南。

第三,由于我國行政法律與行政機關之間缺乏對應關系,“有關部門”在法律文件中的表述比較普遍。推行權力清單制度不僅要把現行的行政法律授權和具體的行政機關聯系在一起,明確權力行使的行政主體,而且要明確行政權力之間的關系。既要使行政機關真正做到有法可依,同時又能達到便民的目的。

《關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》明確指出,不僅要建立權力清單而且要公布權力清單,除保密事項之外,要以清單的方式將每項職權的名稱、編碼、類型、依據、行使主體、流程圖和監督的方式在政府網站等載體公布。中共中央、國務院明確要求省級政府2015年年底前、市縣兩級政府2016年年底前基本完成政府工作部門、依法承擔行政職能的事業單位權力清單的公布工作。可見中共中央辦公廳,國務院辦公廳不僅為權力清單的實施制定路線圖,而且為權力清單的公布制定了明確的時間表。

需要指出的是,從我國部分城市推行權力清單制度的情況來看,權力清單雖然公之于眾,但是,清單的具體內容卻模糊不清。部分城市公布的權力清單只有法律文件的名稱,而沒有具體的法律條款；只有非常籠統的授權事項,而沒有具體的行政權力分類；只有行政處罰的構成要件,而沒有行政處罰的執法主體機關；只有行政許可的具體事項,而沒有行政許可實施的便民程序；只有行政強制的法律條文,而沒有權力救濟具體說明；只有行政確認的授權依據,而沒有明確實施行政權力的前置條件。所有這些都使得權力清單制度的價值被削弱。解決這些問題的根本出路就在于,嚴格依照中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布的指導意見,明確責任主體,建立權力清單系統,將各個部門的權力清單整合起來,形成相輔相成、互相監督的行政權力制度體系。

當然,要想從根本上貫徹落實一切權力屬于人民的憲法原則,必須盡快完善我國行政法律制度體系,改變授權性立法模式,進一步明確行政機關及其工作人員的權力職責,逐步建立國務院各部門之間分工合作、各部門內部行政決策、行政執行和行政監督有機統一的法律制度體系。

(作者系中南財經政法大學教授)

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