時事評論：權力清單的能與不能

推行政府權力清單制度,依法公開權力公開運行流程,是全面深化改革、全面推進依法治國的重要內容,也是切實將權力關進制度的籠子里的前提和基礎。在我國,政府特別是地方政府權力涉及社會生活的方方面面,其清單和邊界不僅社會公眾一頭霧水,有的甚至連行政機關自己也時常模糊不清。此次中央專門發布指導意見,為各級地方政府及其部門規定了公布權力清單的路線圖和時間表,意義重大、影響深遠。

可以相信,在不久的將來,地方各級政府及其工作部門都將會陸續公布量身打造的權力清單,權力的內容和行使主體將會一目了然。相比較權力清單的公布,接下來更重要、公眾更關心的是,權力清單到底有什么用?在規范權力、保障權力方面到底發揮什么樣的功能?在建設法治政府的背景下,權力清單的價值和功能一方面值得期待,另一方面,在法治思維和法治理念下,也不可不切實際、要求權力清單承載超出本身性質的功能。從理論和實踐來看,準確定位未來地方政府及其部門權力清單的功能,主要在于以下幾個方面:

一是權力清單的性質是權力的公示,而不是權力的確認。公布權力清單的初衷是解決社會公眾不清楚政府有哪些權力的問題,著力點在于政務公開,是行政權力公開、透明運行的一項基礎性工作。通過權力清單對政府及其各個部門權力的種類、數量、適用條件和法律依據的統計和公示,本身不是對政府權力的合法確認,即便是納入權力清單的權力,如果源于層級較低的法律規范,不排除經法定程序審查被認定為違法的可能。因此,權力清單的核心功能,是向社會公眾傳遞政府到底管什么的信號,便于公民確定履行職責的主體,監督行政機關依法行政。而且,在行政管理體制改革的背景下,公示權力清單也可以為社會提供討論權力資源的基礎信息平臺,為“哪些權力該取消、哪些權力該下放、哪些權力該轉移”的公共討論和決策,凝聚社會的共識,為政府轉型和改革提供動力支持。

二是權力清單的價值是權力的梳理,不是權力的賦予,不能作為確定政府權力職責的授權依據。現代法治社會,對政府權力而言,奉行的原則是法無授權不可為。這就意味著,政府權力必須在憲法和法律范圍內活動,必須遵循法定的主體、權限、條件和程序行使、履行職責。權力清單記載行政機關有哪些權力以及這些權力的行使主體、權限、程序,不可混淆的是,這些權力由清單記載和羅列,卻不是清單所授予的,支撐清單的是這些權力背后的法律、法規和規章。這也是指導意見特別強調依法律法規審核確認的意義所在。因此,在行政執法和司法審判中,確定政府權力有無、大小及運行機制等,不能只看權力清單,而必須透過清單看到背后的法律法規和規章,這是權力法定的內在要求。

三是權力清單的規制對象是權力行政,不宜作為政府提供服務行政的限制。深化政府管理體制改革的重要內容,既包括對行政權力的規制和監督,也包括轉變政府職能,創新行政管理方式。特別是在從過去傳統管制型政府向現代服務型政府轉變的過程中,行政職能的履行日益多元化、多主體化、多方式化。政府行使對相對人不利的權力行為,必須有嚴格的法律依據,不得在法外行政。但服務型政府又提倡和鼓勵政府推行行政指導、行政合同、行政獎勵、行政和解等非權力強制行為方式,而后者由于自身性質及其他客觀原因的制約不太可能被列入權力清單,且現行法律也不可能為這些新型的行政行為方式提供足夠的法律支撐。因此,權力清單的目的主要在于規制權力強制行為,不能成為政府拒絕提供多元化服務,或者排除柔性行政方式的理由和借口。

由此可見,將來權力清單的梳理和公布,具有自身的限度,只是法治政府建設的第一步,為規制和調整政府權力,改進政府行為方式,提供了從源頭治理的基礎。如何將清單上的權力切實關進制度的籠子里,才是下一步深化改革的難點和關鍵。

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