時事評論：建法治中國要注重立法速度和質量

日前,國務院常務會議通過了國務院2015年立法工作計劃,今年立法工作計劃明確,政府投資條例、環境保護稅法等急需的立法將盡快提請審議,城鎮住房保障條例、農田水利條例、居住證管理辦法等立法將抓緊完成。

國務院立法在國家立法體系中的地位可謂舉足輕重。根據憲法和立法法,國務院不僅有行政法規制定權,而且大多數法律草案也都是由國務院提請全國人大及其常委會審議。因此,國務院立法的質量和速度,對法治中國的建設和進程都有非常重要的影響。

國務院立法由于其程序的特殊性,往往還會為國家依法應對突發事件提供法制保障。比如,在2003年應對非典疫情時國務院緊急出臺的《突發公共衛生事件應急條例》,在2008年汶川地震時國務院緊急出臺的《汶川地震災后恢復重建條例》,都曾為國家依法應對災難和處置突發事件提供法律保障。

在全面深化改革、全面推進依法治國的今天,加強國務院立法,進一步提高國務院立法的質量,顯得更為緊迫。今后一段時期,加強國務院立法工作,需要重點抓好以下幾個方面:

一是加快改革發展急需的法律草案起草工作。根據憲法和法律,國務院有權向全國人大及其常委會提出法律案。從上個世紀90年代以來,全國人大常委會確定的立法規劃中,多數法律草案都明確由國務院起草。國務院應當根據全國人大常委會制定的立法規劃,對全面深化改革所急需的法律草案,要加快起草步伐,對于法律草案起草中遇到的矛盾和分歧,要通過完善協調機制、問計于民、公開聽證等方式找到共識,使其盡快消弭,避免因部門利益分歧耽誤立法進程。

當前,仍有些法律草案因部門無法達成共識,遲遲不能提請全國人大常委會審議,這類問題必須引起重視。

二是要著力提高行政法規的質量。依照法律,對于憲法第八十九條規定的國務院行政管理職權的事項,以及為執行法律的規定所需要,國務院可以制定行政法規。行政法規的效力等級低于法律,但高于地方性法規和規章,是地方立法和部門立法的重要依據。因此,必須高度重視行政法規的立法質量。

由于行政法規制定程序的特殊性,可能會出現其立法效率高但民主性不足的問題,因此,應當通過完善行政法規制定程序條例,通過進一步擴大公眾參與、充分發揮專家學者意見、進行公開聽證、第三方評估論證等方式,使行政法規能夠更加貼近民意,符合實際。對于已經出臺的行政法規,則要加強評估,通過評估,總結經驗,找出不足。

三是要加快法律配套法規建設。當前,許多法律在出臺時明確部分內容由國務院制定配套法規予以細化,如果配套法規不能出臺,法律也就難以有效實施。比如,去年全國人大常委會旅游法執法檢查報告就指出,旅游法規定的旅游規劃執行評估、景區開放、景區流量控制、安全風險提示、高風險旅游項目等關鍵性制度,尚未制定配套法規規章,導致相關制度難以有效落實,此前許多次執法檢查也都曾提出類似問題。現實中,有的法律出臺十多年了,法律要求配套的行政法規卻遲遲沒有出臺。今后,國務院立法應當高度重視配套法規問題,避免因配套法規缺失導致法律無法落地現象出現。

此外,還有一類立法也是國務院立法所應當重點關注的,就是國務院制定的暫行類行政法規。由于各種原因,目前我國還有一批暫行性的行政法規在實施,其中有些行政法規是由于制定法律條件不夠成熟,因而一直“暫行”；但也有些法規,從頒布至今已“暫行”了二三十年,制定正式行政法規或者法律的條件已經成熟。對于此類情況,應當加快立法步伐,使其盡快“轉正”。

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