今日時評:征地補償、耕地保護與農民利益的現實困境

    
    目前，我國的土地所有制形式為兩種:國家所有和集體所有。城市市區的土地屬于國家所有，農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有。除一些特殊規定外，任何單位和個人進行建設需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。但由于屬于國家所有的土地一般僅限于城市市區，而隨著經濟和社會的發展，特別是中國從農業社會向工商業社會的轉變及速度的加快，工業化、城市化步伐的不斷推進，國家所有的土地不能滿足發展需求，必然大量征用（征收）農民集體所有的土地（包括耕地）用于非農建設。

    在征用農村集體土地過程中，存在 “征地補償標準不合法、征地補償安置不落實、侵犯農民權益等問題，群眾反映十分強烈”，i導致眾多農民抗爭事件的發生。被征地農民的就業和社會保障問題日益突出，直接影響到被征地農民的切身利益和社會穩定。

    征地“返還地”政策作為被征地農民分享土地增值及社會保障方式之一，正在經濟發達地區推廣，但由于種種原因造，相當部分“返還地”仍然不能發揮作用，未能給被征地農民帶來實際利益，這些問題也沒有引起學界的廣泛重視。本文將以早在1994年就實行了土地股份合作制的佛山市南海區（原佛山代管市改區）部分農村的調查為切入點，對土地制度與農民利益相關問題進行討論。

    一、“返還地”政策的成因

    改革開放以來，在沿海及內陸城郊等經濟發達地區，經濟的迅猛發展帶來城市規模的不斷擴大，工業園區規模急劇擴張，大量的農民集體土地被征用，土地也急劇減少，農民今后的基本生活保障和長遠生計問題越來越突出。

    在征地前，農民依靠經營土地，自給自足，生活成本較低。征地后，失去土地的農民仍然在農村居住，但實際身份已與農轉非沒有區別，一切生活方式將變成城鎮化，一切生活用品都要到市場去買，生活成本大大增加。土地被征用后，農民雖得到一定補償，但補償款金額與失地后農民的基本生活費支出相比明顯偏低。如南海區獅山鎮土地征用補償款每畝8100元—27000元，實際上能一次性到農民手中的補償款僅30%，約5000元左右，余款以年終分紅的形式分配，每年每人約1200元。農民普遍認為征地補償款偏低，不能解決征地后的生活來源問題。同時，由于農民缺乏創業能力，到手的補償款不能變成“活錢”，難以成為“創業資本”，政府方面暫時也沒有優惠政策引導農民盤活手中的補償款，不少農民只能坐吃山空。農民的生活出路已成為當前急需解決的難題。ii

    另外，隨著覆蓋到農村的工業化、城鎮化程度越來越高，這些地區農村居民正慢慢向市民角色轉變，原來的農村村落也逐漸向居住社區轉變，但政府的公共財政還有相當部分未能覆蓋到農村，在沒有國家、政府財政的支持的情況下，農村集體要負擔著社區服務與社會管理等公共職責，如落實計劃生育、征兵、優撫、治安、救災救濟等各項政策的社會管理職能，以及人員工資、道路環境維修整治及部分義務教育和社會保障等開支，社區管理和公共開支也隨著經濟的發展、生活成本和質量的提高及人口狀況的變化不斷增大。社區組織要實現其社會管理職能，必須要求農村社區集體有一定的經濟收入來源來保障公共開支。

    隨著工業化和城市化的不斷推進，二三產業的不斷高速發展，對土地需求越來越大，土地價值越來越高，對比以往政府征用土地的補償費與實際使用價值相差懸殊。如原來征地的所有補償費每畝為2萬多元，但目前將集體將土地出租的租金每年就有一萬元，不到三年時間就相當于政府的征地補償費，而且土地還屬于農民集體所有，可以永久收益，不像被政府征用獲得一次性補償后就永久失去土地所有權。目前土地（及其廠房、商鋪）用于出租的租金收入遠遠大于農業耕作的收入，農民對土地的價值及其今后對自身的作用已經有了高度的認識和覺醒，不希望全部被征用并永久失去土地所有權，也造成政府征地（轉為國有土地）越來越困難，發生利益沖突。

    為解決被征地農民的基本生活保障和長遠生計，以及農村社區集體公共開支，緩解征地矛盾和利益沖突，根據“按照規劃用途預留一定比例的國有土地，確定給被征地的農村集體經濟組織使用”等相關文件精神而推出征地“返還地”政策。

    現有的大概方案是，政府征用農民集體土地后，按照征用面積的30%（以往是10%-20%）返還給農村集體組織使用，也稱“預留地”，并與政府征地一同納入當地的土地利用總體規劃，其中的20%歸村民小組（經濟社）、10%歸村民委員會（經濟聯合社）作非農建設用地開發使用。如各集體組織的“返還地”過于分散，有條件的通過置換集中，納入開發區的統一規劃，并由開發區配套包括排污、道路、供水供電的基礎設施，利用開發區招商引資的優勢進行開發。“返還地”（及其廠房、商鋪）出租租金成為以土地經營為主的股份合作制農村集體經濟組織的主要收入，是集體公共開支、集體組織成員分紅的主要來源。如位于工業園的南海區獅山鎮塘聯村委會及下屬的村小組的“返還地”通過開發區的“輻射效應”開發，2005年村組集體收入為 400多萬元，2006年上升到900多萬元。iv因此，這是長遠解決被征地農民的基本生活保障的好政策。

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