全面正確履行政府職能

　　全面正確履行政府職能是處理好政府與市場、政府與社會關系的核心環節。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），著眼于我國發展和改革全局，系統闡述了全面正確履行政府職能的總體要求，為加快轉變政府職能、進一步簡政放權、更好發揮政府作用指明了方向。

　　一、充分認識全面正確履行政府職能的重要意義

　　（一）全面正確履行政府職能是完善社會主義市場經濟體制的內在要求

　　改革開放以來，我國經濟基礎發生了廣泛而深刻的變化，適應經濟基礎的變化，政府職能轉變不斷推進，為改革開放和現代化建設提供了重要保障。但從總體上看，政府職能轉變仍然比較滯后，政府直接配置資源的范圍仍然過大，對微觀經濟主體的干預仍然較多，公共服務供給仍然不足，市場監管和社會管理仍然相對薄弱。在社會主義市場經濟條件下，政府應為市場主體服務，通過保護市場主體的合法權益，維護公平競爭的市場秩序，激發社會成員創造財富的積極性。新形勢下，推動我國經濟發展從主要依靠要素投入和規模擴張為主，逐步轉向創新驅動和提高效率為主，更需要政府進一步轉變職能，為市場主體充分發揮作用騰出空間，以增強全社會的創新活力。只有全面正確履行政府職能，把該放的權力放開、放到位，把應該由市場承擔的職能交給市場，推動政府職能向創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義轉變，切實用好“看得見的手”、充分用足“看不見的手”，才能充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，促進社會主義市場經濟體制不斷完善。

　　（二）全面正確履行政府職能是適應我國經濟社會結構深刻變化的迫切要求

　　我國經濟體制深刻變革，社會結構深刻變動，利益格局深刻調整，思想觀念深刻變化，在給我國發展進步帶來巨大活力的同時，也給政府管理帶來諸多新情況新問題。比如，市場機制作用范圍擴大，政府與市場的相互關系更加復雜；不同社會群體利益訴求差異擴大，利益主體日趨多元化；公共服務需求全面快速增長，滿足多樣化需求的壓力增大；社會流動性增強，流動人口規模擴大；互聯網迅速普及，信息傳播更加快捷；公眾環境意識增強，環境問題引發的群體性事件增多，等等。這就要求政府強化公共服務、社會管理和環境保護等職能，提供優質高效的公共服務，創新社會管理方式，加強環境保護和生態建設。只有全面正確履行政府職能，把該管的事情管好、管到位，才能適應經濟社會結構的調整變化，更好地滿足人民群眾的新期待。

　　（三）全面正確履行政府職能是堅持人民主體地位的根本要求

　　黨的十八大報告提出，中國特色社會主義是億萬人民自己的事業。要最廣泛地動員和組織人民依法管理國家事務和社會事務。讓人民群眾依法參與國家和社會事務管理，有利于更好地發揮人民的主人翁精神，推動社會和諧發展。應該看到，人民群眾在物質生活需求得到滿足后，對社會參與和自我價值實現的需求不斷提升，民主意識、權利意識和監督意識也不斷增強。這就要求更好地發揮社會力量和社會組織的作用，提高人民群眾的認同感和參與度，充分調動人民群眾在自我管理、自我服務方面的積極性、能動性和創造性。只有全面正確履行政府職能，把社會能夠承擔的職能交給社會，政府集中力量去管好社會組織能力不及的領域，才能在新形勢下激發社會活力，最大程度調動一切積極因素，為實現社會公平正義和促進社會和諧進步創造更加有利的制度環境。

　　二、深刻領會全面正確履行政府職能的總體要求

　　（一）進一步簡政放權

　　政府職能轉變是深化行政體制改革的核心，是全面正確履行政府職能的基礎，要把減少行政審批作為職能轉變的突破口，進一步推進簡政放權。要圍繞黨的十八大報告確定的推動政府職能向創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義轉變的基本要求，推進政府向市場放權，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用；推進政府向社會放權，更好發揮社會力量在管理社會事務中的作用；推進中央政府向地方和基層放權，切實發揮中央和地方兩個積極性。特別是在資源配置方面，政府要最大限度地避免用行政手段配置各類資源。這就要求從體制機制上理順政府與市場、政府與社會的關系，用政府權力的減法換取市場和社會活力的加法，激發市場和社會主體的創造活力，增強經濟發展的內生動力。

　　簡政放權，必須從減少行政審批事項入手。近年來，我國進行了多次審批制度改革，取得了明顯的成效，但行政審批和行政許可的事項仍然過多，審批中的自由裁量權仍然過大，與經濟社會發展的要求仍有距離。黨的十八大明確要求，把深化行政審批制度改革作為轉變政府職能的主要途徑。這次《決定》再次強調，“深化行政審批制度改革，最大限度減少中央政府對微觀事務的管理，市場機制能有效調節的經濟活動，一律取消審批。”這進一步表明了推進行政審批制度改革的決心。今后，凡是市場機制可以有效調節的事項以及社會組織可以替代的事項，凡是公民法人在法律范圍內能夠自主決定的事項，都不應設立行政許可和行政審批。政府減少審批事項，并不意味著就完全撒手不管了，必要的行政審批要規范管理、提高效率，必須做到標準明確、程序嚴密、運作透明、制約有效、權責分明，而且要創新政府管理方式，按照“寬進嚴管”的原則，加強對市場主體、市場活動的監督管理，推進政府管理由注重事前審批轉向事中事后監管。政府審批事項減少了，但監管責任更大了，管理任務將更加艱巨、更為復雜。

　　簡政放權，必須改變權力過度集中的局面。市場經濟的主體是企業，政府的主要職責是創造良好環境。政府要向企業、社會放權，給市場和社會更大的發揮作用的空間。在強調政府對市場和社會放權的同時，還要注重行政體系內部中央向地方放權、上級向基層放權，減少中央部門對地方和基層過多過細的管理。《決定》指出，“直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經濟社會事項，一律下放地方和基層管理。”這不僅有利于調動基層政府的積極性，也有利于增強政府管理和服務的針對性和有效性。

　　（二）加強政府的戰略規劃制定、市場監管和公共服務職能

　　全面正確履行政府職能，一方面需要最大程度減少政府對微觀事務的管理職能，從不該管、管不了、管不好的領域中退出來，讓市場真正發揮配置資源的決定性作用，從而有效提升市場效率；另一方面也需要政府發揮對經濟活動的引導和規范作用，強化政府在戰略規劃制定、市場監管和公共服務方面的職能，彌補市場本身的不足和缺陷，為市場經濟健康發展創造良好環境。《決定》明確提出，“政府要加強發展戰略、規劃、政策、標準等制定和實施，加強市場活動監管，加強各類公共服務提供。”

　　當前，從世界范圍看，經濟全球化深入發展，科技革命和產業變革孕育新突破；從國內看，我國經濟增速放緩，產能過剩壓力增大，勞動力成本快速上升，資源環境約束更趨強化，對推進經濟轉型升級提出了更加緊迫的要求。政府必須騰出更多精力抓大事、議長遠、謀全局，加強宏觀性、綜合性、戰略性問題研究，強化發展戰略、規劃、政策、標準的制定和實施。與此同時，隨著市場化程度的提高，維護公平競爭的市場秩序也更加迫切，政府必須加強市場活動監管，完善監管體系，維護全國市場的統一開放、公平誠信和競爭有序。政府還要更加注重公共服務，增強基本公共服務供給能力，建設可持續的基本公共服務體系，滿足人民群眾對教育、就業、社會保障、醫療等方面公共服務日益增長的多樣化需求。

　　（三）合理界定中央和地方政府職能

　　我國疆域遼闊，區域差異大，地區之間經濟社會發展不平衡，中央政府對地方事務管得過多過細，既管不了管不好，也不利于促進地方政府因地制宜有針對性地主動開展工作。要充分調動中央和地方兩個積極性，中央政策要盡可能不搞“一刀切”，讓地方有施展的空間；地方要強化全國一盤棋的理念，維護中央權威。為了進一步明確中央政府和地方政府的職責劃分，《決定》提出要“加強中央政府宏觀調控職責和能力，加強地方政府公共服務、市場監管、社會管理、環境保護等職責”，為中央和地方政府更好發揮各自比較優勢、加強各自薄弱環節，更好地履行各自職能指明了方向。

　　加強中央政府宏觀調控職責，有著很強的現實緊迫性和全局意義。近年來，我國經濟發展出現了一些新變化，實現經濟增長、擴大就業、穩定物價、保持國際收支基本平衡這四個目標的難度增大，宏觀調控面臨更加復雜的局面。這就要求中央政府進一步改善和加強宏觀管理，強化發展規劃制訂、經濟發展趨勢研判、制度機制設計、全局性事項統籌管理、體制改革統籌協調等職能，完善宏觀調控體系，加強宏觀調控目標和政策手段機制化建設，科學確定調控目標和政策取向，豐富創新調控手段，健全調控政策制定和決策機制，形成合理的宏觀調控政策框架，增強調控的科學性、預見性，強化調控措施的權威性、有效性，促進經濟社會平穩健康發展。

　　加強地方政府公共服務、市場監管、社會管理、環境保護等職責，有利于更好地發揮地方政府貼近基層、就近管理的優勢。地方政府加強公共服務，就要繼續增加財政對公共服務支出，擴大公共服務覆蓋范圍，逐步實現基本公共服務均等化，更好地發揮政府提供公共服務、促進社會公平正義的作用。針對當前市場秩序中存在的制假售假、商業欺詐等突出問題，地方政府更要注重加強市場監管，特別是要將涉及人民群眾身體健康和生命安全的食品、藥品等產品質量安全作為監管重點。社會管理的重點在基層，地方政府要針對人民群眾利益訴求更加多樣化和經常化的特點，加強社區建設和基層組織建設，發揮各類社會組織的作用，完善基層社會管理服務，形成源頭治理、動態管理、應急處置相結合的社會管理機制，維護社會公平正義與和諧穩定。地方政府還要加強環境保護職責，更加主動地采取措施，解決突出問題，更好地滿足人民群眾呼吸潔凈空氣、喝干凈水、吃安全食品的愿望。

　　（四）推廣政府購買服務

　　創新政府服務方式，將適合市場化方式提供的公共服務事項，交由具備條件、信譽良好的社會組織、機構和企業等承擔，推動公共服務提供主體多元化，這是推動政府職能轉變，推進政事、政社分開，建設服務型政府的必然要求，也是提高公共服務質量和效率、辦事不養人，建設創新型政府的重要途徑。《決定》明確要求，“凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買。”這就要求進一步放開公共服務的市場準入，逐步建立比較完善的政府購買服務制度。創新公共服務提供方式，更多實行政府購買服務，按照公開、公平、公正原則，嚴格程序，競爭擇優，確定承接主體，并對承接主體實行優勝劣汰。這不僅有利于解決一些領域公共服務產品短缺、質量和效率不高等問題，也有利于形成與經濟社會發展相適應、高效合理的公共服務資源配置體系和供給體系，使人民群眾享受到更加豐富優質便捷的公共服務。

　　（五）加快事業單位分類改革

　　加快事業單位分類改革是轉變政府職能的內在要求。事業單位改革與行政體制改革相互聯系、相互影響。推進事業單位分類改革在很大程度上也是政府自身改革的延伸或組成部分，理順政府與事業單位之間的關系，本身就是轉變政府職能的重要內容。《決定》強調，要“推動公辦事業單位與主管部門理順關系和去行政化，創造條件，逐步取消學校、科研院所、醫院等單位的行政級別”，“建立事業單位法人治理結構，推進有條件的事業單位轉為企業或社會組織”。這就要求加快事業單位分類改革，積極探索政事分開、管辦分離的有效實現形式；探索建立多種形式的法人治理結構，健全事業單位內部決策、執行和監督機制。通過改革，更加明確事業單位的功能定位，強化公益屬性，促使事業單位在完善公共服務方面發揮更大作用，更好地實現政府的公共服務目標。

　　三、切實保障全面正確履行政府職能

　　全面正確履行政府職能，必須把該放的權力放開、放到位，把該管的事情管好、管到位。在改革實踐中，往往有利益的權力不愿放或放得不到位，阻礙政府轉變職能；無利益的事情不愿管或管得不到位，阻礙政府全面履職。因此，轉變政府職能和全面正確履職，都要進一步健全和完善保障機制。

　　（一）嚴格依法行政

　　依法行政的本質是職權法定，以法律形式明確政府職能，不能一講轉變職能就想卸責，一講全面履行職能就要擴權，權責必須對稱。這就要求完善依法行政的制度，堅持用制度管權、管事、管人，嚴格依照法定權限和程序履行職責，確保法律、行政法規有效執行。

　　（二）健全監督機制

　　全面正確履行政府職能往往受到各種因素制約，只有各方面加強監督，才能形成有效的外部壓力。要健全監督機制，強化責任追究，從制度上保證全面正確履行政府職能。要提高政府工作透明度，深化政務公開，創造條件讓人民群眾更好地監督政府，特別是要接受社會公眾和新聞輿論的監督，認真調查核實有關情況，及時依法處理和改進工作。

　　（三）完善績效管理

　　完善績效管理制度，從考核、評價、獎懲各個方面增強激勵和約束，這是促進全面正確履行政府職能的有效措施。要加強對重大決策部署落實、部門職責履行、重點工作推進以及政府自身建設等方面的考核評估，加強行政問責，嚴格責任追究，健全糾錯制度，不斷提高政府的公信力和執行力。

　　（作者：國家發展和改革委員會副主任）

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