國有企業將進入分類分層改革與監管新時期

　　黨的十八屆三中全會通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，并提出一系列國有企業在分類分層改革與監管方面的新論述，這意味著國有企業或將進入分類分層改革與監管的新時期。

　　改革開放以來，國企改革與發展已經取得了巨大的成就，但是，近幾年國企改革與發展的環境日趨復雜。社會上對國企的地位、作用和貢獻也出現了爭議。這些年國有企業被廣為詬病的一些問題及所引發的廣泛討論、爭議，均與近年來國有資本管理體制改革進展相對緩慢等問題有關。

　　《決定》提出，要準確界定不同國有企業功能，這是在最高層面首次提出要準確界定不同國有企業功能。按功能對國企分類，是國企改革的基礎問題，牽涉到國企改革的性質、標準、途徑和社會資源分配以及效益目標。你是哪一類國企就應該用哪一類辦法，如果還是混在一起吃大鍋飯，就容易造成混亂，以致于引發社會的誤解。因此，界定不同國有企業功能對于下一步國有資本管理體制改革，厘清監管部門、市場以及企業主體的關系，監管好國企具有重要意義。同時，對于下一步組建若干國有資本運營公司，支持有條件的國有企業改組為國有資本投資公司也有決定性作用。

　　至于怎么去分類分層改革與監管，筆者認為需要從三方面入手。

　　按功能定位，將國有企業分為公益性、特定功能性和盈利性企業三類。《決定》提出“準確界定不同國有企業功能”。必須給國有企業具體明確的使命定位，對國有企業進行具體分類，不同類型的企業應該承擔國有經濟的不同的功能定位。具體可以分為三大類：公益性企業是指提供重要的公共產品和服務的行業的企業，包括教育、醫療衛生、公共設施服務業、社會福利保障業、基礎技術服務業等。這類國有企業不以盈利為目的，主要承擔公益目標。特定功能性企業，具有自然壟斷特征，主要是指處于涉及國家經濟安全的行業，支柱產業和高新技術產業的企業。包括軍工、石油及天然氣和高新技術產業等，這類企業既有公益性特征，又追求盈利。一般盈利性企業。這類企業處于競爭性行業，在央企中有70多家，與一般商業企業一樣其生存和發展完全取決于市場競爭。

　　分層定位，將國有資本分為國資委、國有投資經營公司、企業三個層次。《決定》明確地提出政府以資產管理為主，這意味著國資委作為國家出資人管資產，經營則由若干投資經營公司管。央企可以分成幾大板塊，有能源、機械制造、文化產業、金融產業等，由大的投資經營公司管企業，象中石油、鐵道、電力這樣大的國有企業可以改組為國有資本投資運營公司，原有企業將會被分拆。在操作上，支持有條件的國有企業改組為國有資本投資公司，避免在國資委與中央企業之間再籌建一個資本運營公司。在中央政府層面，組建大國資委負責全國國有資本的監管，履行國家所有權的政策執行職能；中層成立若干國有資本管理公司或投資基金承擔國有資本經營職能，由它們作為所對應企業中的國有資本持股者，在金融市場上實施專業化管理和交易。政府不管企業的經營，而是管干部，管政策，管發展環境。新的投資經營公司，如一把刀切西瓜，一切兩瓣，政企分離，政資分離，使得所有權與經營權分開。授權也是一種放權，這樣會使市場更充分地發揮作用，政府能夠更加有效地發揮作用。顯然，國有資本授權經營體制的改革，是下一步的熱點問題。

　　準確界定央企的功能使命，對現有國企進行分類分層改革和監管。現在國資委管理113家央企，要逐一明確其存在對國家的意義、必要性和法律基礎，從而具體界定每家央企的使命。對于公益性企業，可以采用國有獨資公司的形式，其收入和支出都要有嚴格的預算管理，對管理層考核的核心要求是能否很好地實現公共政策性目標。對于特定功能性企業，可以采用國有控股的公司制的形式，也可以成為國有上市公司，對管理層的考核要以經濟目標為主，滿足國有資產保值增值的要求，同時也要對其提出社會效益的要求。對于一般盈利性企業，可以采用相對控股的公司制形式，國資管理部門的監管形式主要依靠對派出董事的管理，其收益主要是股權收益。從國有經濟戰略性重組目標要求看，國有企業應該主要體現為公益性企業和特定功能性企業，要不斷將國有資本集中在這兩類企業。按照《決定》要求：“國有資本加大對公益性企業的投入，在提供公共服務方面作出更大貢獻。國有資本繼續控股經營的自然壟斷行業，實行以政企分開、政資分開、特許經營、政府監管為主要內容的改革”。 針對個別央企業務較雜的局面，可以通過合并下屬公司同類型業務的形式，推進中央企業兼并重組，然后在此基礎上對國企進行分類。而一般盈利性企業，應淡化所有制概念，原則上不新設這類央企，國有資本應擇機逐步退出；對于滯留不退的國有資本，應提高國有資本經營收益上繳比例至合理水平。從短期看，沒有必要“一刀切”，強行要求退出。可以考慮在一些地方國有企業或者在一些央企進行試點，積累經驗，然后在全國推廣。

　　最后要說的是，國企領導人管理制度，也是要從“集中統一管理”向“分層分類管理”轉變。按照現行管理制度,國有企業領導人既享受黨政干部待遇，又拿職業經理人的高薪酬待遇。這種不合理現象，應該結束了。

　　（作者為中國企業研究院首席研究員、中國企業改革與發展研究會副會長、中國企業報總編輯）

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