新一輪財(cái)稅改革并非財(cái)權(quán)下放

　　財(cái)稅改革，特別是中央與地方財(cái)稅關(guān)系改革下一步怎么走，三中全會(huì)“決定”中已描畫得相當(dāng)清晰。可是因?yàn)槠渲杏谜Z過于專業(yè)，局外人總有霧里看花之感，甚至對(duì)一些方向既明的事項(xiàng)，仍有人在爭(zhēng)論不休，顯然是沒充分讀懂“決定”所致。這里結(jié)合文本和有關(guān)官員近日的密集表態(tài)，做一個(gè)解讀，借與大家商榷。

　　筆者認(rèn)為，“決定”中“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”是一個(gè)頗值得玩味的表述。此前的各種改革呼聲中，“事權(quán)與財(cái)權(quán)相適應(yīng)”是常見的表述。也就是說，“財(cái)權(quán)”的表述被“支出責(zé)任”一詞取代。

　　對(duì)此，財(cái)政部副部長(zhǎng)王保安表示：“‘支出責(zé)任’只關(guān)乎錢的多少。”隱含的意思就是，地方要是缺錢中央可以撥給你，但前提是中央還得把著錢袋子。

　　這就與“決定”中的另一處表述“保持現(xiàn)有中央和地方財(cái)力格局總體穩(wěn)定”對(duì)應(yīng)上了。長(zhǎng)久以來，地方部門和一些學(xué)者對(duì)1994年分稅制改革后形成的中央-地方財(cái)力格局頗有微詞：中央的本級(jí)支出只占全部支出的15%，卻集中了每年大概48%的財(cái)力;地方的支出占全部85%，在一次分配中卻只拿到52%左右。盡管中央通過大量的轉(zhuǎn)移支付部分解決了收入和支出的鴻溝，但地方，特別是縣級(jí)以下財(cái)政，總還是喊著“沒奶喝”。

　　這一狀況直接導(dǎo)致兩個(gè)不良后果：第一，公共預(yù)算財(cái)政只是“吃飯財(cái)政”，地方要發(fā)展，只能打土地的主意，靠大量土地轉(zhuǎn)讓金謀發(fā)展，造成所謂的“土地財(cái)政”，同時(shí)用土地做抵押高額舉債，地方債增長(zhǎng)有失控風(fēng)險(xiǎn);第二，大量的轉(zhuǎn)移支付都是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，隨意性較大，地方要想多得，就得“跑部錢進(jìn)”，“會(huì)哭的孩子有奶喝”。

　　因此，許多專家學(xué)者在三中全會(huì)前呼呼調(diào)整中央-地方財(cái)力格局，增強(qiáng)地方的“財(cái)權(quán)”，以使地方的“事權(quán)”與其“財(cái)權(quán)”相一致，但如今中央看似沒有采納這一改革思路。

　　中央的改革思路是什么呢？簡(jiǎn)而言之，先劃清事權(quán)，再確定支出責(zé)任。

　　正如財(cái)政部長(zhǎng)樓繼偉指出，當(dāng)前存在的主要問題，一是中央把一些事權(quán)過多地委托給了地方，而地方的事權(quán)，中央承擔(dān)也不少，權(quán)責(zé)不明確。改革首先就要?jiǎng)澢迨聶?quán)。對(duì)此，“決定”把事權(quán)分成三類：

　　1、中央事權(quán)：國防、外交、國家安全、關(guān)系全國統(tǒng)一市場(chǎng)規(guī)則和管理等;包括一些跨流域的重大工程的建設(shè)與維護(hù)。

　　2、中央和地方共同事權(quán)：部分社會(huì)保障、跨區(qū)域重大項(xiàng)目建設(shè)維護(hù);王保安還提到一些屬于地方事權(quán)但外部性較強(qiáng)的，如人才培養(yǎng)這類地方投入較多但學(xué)生離開本地后效益外溢的，可能作為中央和地方的共同事權(quán)。

　　3、地方事權(quán)：區(qū)域性公共服務(wù)。

　　對(duì)于轉(zhuǎn)移支付，方向是更強(qiáng)調(diào)“規(guī)則”、“透明性”、“可預(yù)見性”。也就是說，現(xiàn)存的200多項(xiàng)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付要大力清理整頓，力遏“跑部錢進(jìn)”現(xiàn)象，同時(shí)加大一般性轉(zhuǎn)移支付，解決公共服務(wù)均等化問題。

　　減少中央委托地方事務(wù)，加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任，并不代表地方可以指望許多事權(quán)都會(huì)上移，因?yàn)楫吘怪皇钦f“適度加強(qiáng)”。最近稅務(wù)總局原副局長(zhǎng)許善達(dá)即公開表示，中央支出責(zé)任上收一點(diǎn)，從15%擴(kuò)大到20%即可，“地方政府對(duì)中央必須有依賴，我們不能退到1994年以前，但是依賴程度不宜過高”。

　　那么再往前分析一步，既然要保持現(xiàn)有中央和地方財(cái)力格局總體穩(wěn)定，則“重構(gòu)地方稅體系”至少目前還不是改革的優(yōu)先事項(xiàng)。此前諸多學(xué)者以“重構(gòu)地方稅體系”為出發(fā)點(diǎn)，要求全面推開個(gè)人房產(chǎn)稅開征，把消費(fèi)稅由中央稅變?yōu)榈胤蕉悾�做�?shí)歸地方的資源稅環(huán)境稅。考慮到消費(fèi)稅、資源稅、環(huán)境稅目前并非大稅，個(gè)人房產(chǎn)稅被寄予了地方主體稅種的厚望。從前面分析的改革的方向看，這一期望并非很現(xiàn)實(shí)，短期看房產(chǎn)稅還并非中央改革的優(yōu)先事項(xiàng)。

　　(鄭陽鵬，財(cái)經(jīng)記者，海外網(wǎng)特約評(píng)論員)

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