財權和事權，哪個更重要？

　　來源：中國網　　　　　　　　　　　　2013-12-24

　　要推進財政改革，讓財權與事權的關系得到理順，首先要解決的一個問題，就是政府行為的規范問題，亦即中央政府與地方政府都必須按照規范的行為確定各自的財權與事權，理順財權與事權的關系。

　　作者：譚浩俊

　　十八屆三中全會決定，將深化財稅體制改革作為一個獨立的問題提出來，可見財稅體制改革的重要而緊迫。

　　而從“建立事權和支出責任相適應的制度”的要求來看，也對財權與事權的關系作出了進一步的明確與界定，且財權已不是一般意義上的財權，而是必須與支出責任掛鉤、能夠充分體現公共服務職能的財權。

　　問題在于，這樣的界定，能否讓財權與事權的關系真正規范和協調起來呢？財權與事權之間，到底哪個在前、哪個在后、哪個更加重要呢？

　　按理，這一關系并不是雞和蛋的關系，既不難理解，也不難理順。因為，只要將事權確定下來，并按照輕重緩急排一排隊、分一分主次，財權如何界定與分配也就十分簡單、十分容易了。就象一個家庭一樣，買房、子女結婚、衣食、看病等，財權如何分配，都會安排得井井有條、井然有序的。

　　可是，恰恰是這個每個家庭都能做好、每個人也都懂得的道理，到了財政分配方面，卻一直沒有找到一個很好的辦法，甚至分配秩序越來越差、分配格局越來越不合理，財權與事權的關系也越來越混亂。一個十分重要的原因，就是缺少“規范”二字，財權界定不規范，事權界定也不規范，最終導致財權與事權的關系變成了雞和蛋的關系，到底誰更重要，財政部門說不清，政府也說不清。于是，從中央到地方、從政府到部門、從部門到個人，都出現了爭財權、推事權，重財權、輕事權的現象。自然，財政資金的使用效率也就難以提高了，財權與事權的關系也就越來越混亂了。

　　事實也是如此，從過去幾十年來預算管理體制的實際情況來看，一直堅守的是收支平衡原則，特別對地方財政，更是從法律了明確了不能編制赤字預算的要求。而且，在相當一段時間內，都提出了以收定支的要求。也就是說，財權與事權的關系是財權決定事權、財權高于事權，到底做什么事、做多大事，必須由財力的多少說了算。

　　在經濟發展水平不高、財力嚴重不足、財權與事權嚴重不匹配的情況下，按照這樣的原因辦事，或許是有道理的，也是符合經濟社會發展實際的。但是，隨著經濟發展水平的不斷提高、財力的不斷增多，財權與事權已經基本匹配了，如果繼續按照這樣的方式辦事，自然就會帶來許多新的矛盾和問題。近年來，為什么地方債務猛增，很大程度上就是財權與事權關系出現混亂的結果。其中，中央與地方在財權與事權關系上的不協調、不匹配、不合理，是最主要的原因之一。

　　當然，如果政府行為比較規范，政府在界定財權與事權關系時能夠按照規范的要求進行，或許問題會少得多。問題是，無論是中央還是地方，在如何規范行為的問題上，都沒有能夠做到，都存在很大的問題。中央政府利用行政權力，在高度集中財權的同時，又大量下放事權，使中央與地方在財權與事權上嚴重失衡。而從地方政府來看，由于中央政府在財權與事權關系上的過于強勢與不規范，迫使地方政府不得不用更加不規范的行為，盲目確定事權，盲目擴大事權，并利用“土地財政”和擴大政府債務的方式，使財權的界定和分配也出現了嚴重的不規范現象。不僅“土地財政”被過度利用，政府債務也無序擴大，形成財權與事權的雙重惡性膨脹、雙重無序運行。

　　也正是因為中央和地方都存在比較嚴重的行為不規范問題，不僅導致財權與事權關系的極度混亂，也使得預算行為變成了權力工具，《預算法》則成為了一種擺設。這樣的結果，自然就沒有規范可言，也沒有秩序可講了。

　　所以，財政改革到底應當怎樣改，財權與事權的關系到底應當如何界定，財權與事權到底哪個更重要、更關鍵，就成為財政改革最重要、最緊迫的一項工作。

　　顯然，要推進財政改革，讓財權與事權的關系得到理順，首先要解決的一個問題，就是政府行為的規范問題，亦即中央政府與地方政府都必須按照規范的行為確定各自的財權與事權，理順財權與事權的關系。中央可以適當多一些財力的支配權，但不能損害地方的利益。地方可以多爭取一些財力，但也必須依據實際需要，而不是盲目擴大財力支配權。

　　在此基礎上，各自都按照輕重緩急排出自己需要解決的矛盾和問題、處理的各種社會事務。其中，滿足公共需要、提供公共服務是最重要、最緊迫的內容。必須在滿足這一條件下，才能考慮其他方面的需要，而不是將公共職能置于一邊，去考慮其他方面的事務。在這方面，三中全會決定表述得是非常明確的。適度加強中央事權和支出責任，國防、外交、國家安全、關系全國統一市場規則和管理等作為中央事權；部分社會保障、跨區域重大項目建設維護等作為中央和地方共同事權，逐步理順事權關系；區域性公共服務作為地方事權。中央和地方按照事權劃分相應承擔和分擔支出責任。

　　如果事權界定好了，財權分配也就相對簡單和容易了。因為，財力的分配完全可以按照事權的輕重緩急予以安排，并制定出科學合理的分配計劃。

　　接下來要做的，就是規范預算行為，包括預算編制、預算審查、預算批準、預算執行、預算監督等，都要嚴格、規范、有序。一旦預算確定，誰也無法隨意理性預算，且預算安排的資金必須確保專款專用，任何人、任何單位都不得隨意更改。否則，追究法律責任。

　　至于稅收制度怎么改，稅制怎么確定，也可以按照財權與事權分配的情況以及經濟社會發展的需要，作出合理的調整與完善。其中，能否給地方稅收方面的立法權和開征權，也是值得研究和關注的問題。

　　http://opinion.china.com.cn/opinion_20_89320.html

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