解決地方債務問題必須從源頭規范

　　來源：中國網　　　　　　　　　　　　2013-12-17

　　在地方政府債務管理的問題上，既不能屈從于現實的壓力，一味地擴大財政赤字；同時又不能奉行財政集權主義。而應該由人大代表依照監督法規定的程序，監督地方政府加強財政預算管理。

　　作者：喬新生

　　喬新生 中南財經政法大學廉政研究院院長

　　中共中央一年一度的經濟工作會議把控制和化解地方政府性債務風險作為經濟工作的重要任務，提出“要加強源頭規范，把地方政府性債務分門別類納入全口徑預算管理，嚴格政府舉債程序，明確責任落實，省區市政府要對本地區地方政府性債務負責任�！�

　　在地方債務管理的問題上，存在著兩個爭議性的問題。第一個是地方政府能否發行債券，實行赤字財政？第二個是如何減輕地方政府債務負擔，從源頭上防范地方性債務風險？

　　我國預算法明確規定，地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。可是，在預算法修改草案中，將這項規定修改為“國務院確定的地方政府舉債的債務限額，經全國人大代表大會批準，省級政府依照國務院下達的限額舉債的債務，作為赤字列入本級政府預算調整方案”。考慮到地方政府債務規模越來越大，各種隱性債務負擔越來越沉重，全國人大常委會在審議預算法草案的時候，刪除了有關地方政府可以編列財政赤字的規定，恢復了預算法原來的內容。并且明確規定，“除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券”。

　　這項規定實際上是針對地方政府大舉借債，從而導致地方財政入不敷出的現狀而制定的。雖然中央政府委托國家審計署對地方性債務進行全面的審計，但是，從審計的結果來看，地方政府債務仍然是糊涂帳。國家審計署認為，地方政府債務的規模大約在10萬億元，而民間估計地方政府的債務包括直接債務和間接債務總規模超過20萬億元人民幣。地方政府債務已經成為中國政府債務的沉重負擔。由于地方政府債務絕大多數是國有商業銀行的債務，因此，一旦地方政府資不抵債，無法償還到期的債務，那么，國有商業銀行將會面臨極大的危機，甚至有可能會出現連鎖反應，引發全國性的金融危機。

　　正因為如此，中央經濟工作會議把解決地方性債務作為一項重要內容，試圖將地方政府性債務納入到預算管理之中，減輕地方債務負擔，降低金融危機發生的風險。筆者認為，將地方債務納入預算管理，預示著中國的地方預算制度將會發生重大變化，允許地方政府發行債券將會成為一個不可避免的事情。換句話說，全國人大常委會審議的預算法很可能會再次調整，地方政府發行債券的規則將會納入到法律規范之中，我國預算法將會允許地方政府在法定的程序引導下適當發行地方政府債券。

　　事實上，中央政府已經多次為地方政府發行債券，以解決地方政府在基礎設施建設中面臨的巨大資金缺口。中央政府為地方政府發行債券實際上是以中央政府的信譽為擔保，這樣的債券風險實際上已經轉嫁中央政府的頭上。中央政府為地方政府發行債券與地方政府直接發行債券的不同之處就在于，地方政府直接發行債券將會導致地方政府的債務風險擴大，將會導致地方政府的財政赤字增加，將會導致地方政府存在破產的可能性。

　　部分學者認為，允許地方政府發行債券有利于各級地方政府根據本地生產力發展的實際需要，編制自己的財政預算，通過編列適當的財政赤字加快地方經濟的發展。但是，也有一些學者認為，現在一些地方政府官員好大喜功，如果法律允許地方政府發行債券，那么，有可能會出現巨額的地方政府財政赤字，到那個時候，地方政府將會背上沉重的債務包袱，不斷增加的財務費用將會使地方不堪重負。地方政府發行債券的潘多拉盒子一旦打開，那么，地方政府財政危機就會愈來愈嚴重。到那個時候，即使中央政府轉移財政支付，也未必能夠解決各個地方此起彼伏的債務危機。所以，絕對不能允許地方政府發行債券，更不能允許地方政府奉行赤字財政政策。

　　筆者的觀點是，地方政府發行債券、實行赤字財政是一個必然的趨勢。這一方面是因為各地的生產力發展水平差異很大，一些地方為了加快經濟發展的步伐，不得不實行赤字財政政策，加快基礎設施的建設。另一方面，中央政府代為發行地方債券，實際上是把所有的風險都集中在中央政府，這種權利義務的不對稱，很可能導致中央政府的責任不斷加大。只有允許地方政府發行適當的債券，編列財政赤字，才能使地方政府在發展的過程中具有閃轉騰挪的空間。在財政赤字這個問題上不能奉行保守主義，而應當允許各個地方根據本地的實際情況實行自己的財政政策。

　　當然，中國的財政政策與其他國家的財政政策迥然不同。西方國家的財政政策是建立在財政聯邦主義基礎之上的，各個聯邦主體在財政政策方面具有絕對的決策權。換句話說，在聯邦制國家各個州的財政預算不需要經過聯邦政府批準，各個州的議會可以根據本地的實際情況制定財政政策，因此，財政赤字問題根本不是一個值得討論的問題。各州的議會有權根據本地的實際情況制定財政計劃，編制財政預算。

　　而中國實行的是財政中央集權主義，中央政府在財政預算的編制過程中發揮著至關重要的作用。每年中央政府提請全國人大審議的財政預算報告包括地方財政預算報告，全國人大在審議財政預算報告的過程中，實際上是從全國的財政預算角度考慮問題，而不是從中央政府財政預算的角度考慮問題。正因為如此，各地政府編制的財政預算必須與中央政府的財政預算相契合，必須上下對接，統籌兼顧。我國現行的財政預算管理體制決定了，地方政府在編制財政預算的時候，既要考慮到本地的實際需要，同時又要考慮到中央政府的財政預算整體情況，確保全國的財政預算體制大體統一。

　　而要做到這一點，中央政府不能對地方政府的財政預算置之不理。同樣道理，地方政府對于中央政府的財政預算必須通盤考慮。正因為如此，中央政府才會發行特殊債券，為地方政府籌措資金。這種中央政府為地方政府分憂解難的做法，深刻地反映出我國財政體制的內在邏輯。正是因為中央政府與地方政府這種親密的財政關系，才使得地方政府敢于大興土木，大舉借債，從而導致地方債務風險急劇增加。

　　http://opinion.china.com.cn/opinion_93_88893.html

　　來源：中國網　　　　　　　　　　　　2013-12-17

　　在地方政府債務管理的問題上，既不能屈從于現實的壓力，一味地擴大財政赤字；同時又不能奉行財政集權主義。而應該由人大代表依照監督法規定的程序，監督地方政府加強財政預算管理。

　　作者：喬新生

　　通常情況下，地方政府不會通過請求中央政府發行債券的方式解決地方債務問題，最常見的做法是，地方政府設置相關企業，并且由相關企業從國有商業銀行貸款，以商業貸款的方式擴大自己的債務規模。一些地方政府鼓勵國有企業從事關聯擔保，通過相互擔保從國有商業銀行獲得大筆資金。這種由地方國有企業出面從國有商業銀行籌集資金的做法，現在已經成為全國各地政府擴大債務規模的常用手段。

　　這種做法的可怕之處就在于，它掩蓋了地方政府的財政預算赤字，但是，卻增加了地方政府的債務風險。一些地方政府通過關聯交易或者相互擔保的方式，從國有商業銀行或者其他金融機構獲取大量建設資金，地方政府以土地抵押或者國有企業擔保的方式不斷擴大自己的債務規模，從而使地方政府債務風險越來越不具有可控制性。部分學者指出，中央經濟工作會議之所以沒有對房地產宏觀調控作出更加具體和明確的指示，關鍵原因就在于房地產已經成為地方政府大舉借債，擴大地方債務規模的重要途徑。如果中央政府對房地產市場痛下殺手，那么，地方政府債務規模還會迅速擴大，部分地方的財政預算體系將會轟然倒塌。

　　一方面地方政府發展需要適當的財政赤字，可是，另一方面地方債務又處于不可控制的局面。如何化解我國地方財政赤字危機呢？此次中央經濟工作會議提出“要加強源頭規范”，實際上是找到了解決問題的鑰匙。所謂源頭控制，首先就是要解決地方政府債務膨脹的問題。因為只有減少地方政府的債務，才能降低地方政府債務風險。

　　那么，如何從源頭規范呢？筆者認為，必須在我國財政領域堅決貫徹落實民主決策的原則，必須強化地方人大對地方政府的財政預算監管力度，讓地方人大代表充分發揮自己的主觀能動性，對于地方政府提出的各項財政預算進行嚴格審查。必要的時候可以舉行專門的聽證會，邀請人大代表和市民就政府財政預算中存在的問題，當面向政府官員提出質詢，讓政府官員充分意識到，在財政預算問題上人大代表說了算，而不是政府說了算。

　　對于重大基礎設施建設項目，地方人大可以進行專項審計，也可以舉行專項的聽證會和辯論會，讓政府官員解釋基礎設施建設項目實施的必要性和可行性，讓政府官員針對預算方案中的重大問題編寫具體的說明書，因為只有這樣，才能防止地方債務進一步擴大，也只有這樣才能真正落實主權在民的原則。

　　總而言之，在地方政府債務管理的問題上，既不能屈從于現實的壓力，一味地擴大財政赤字；同時又不能奉行財政集權主義，一切由中央政府說了算。而應該集思廣益，群策群力，由人大代表依照我國各級人大常委會監督法規定的程序，及時全面地監督地方政府加強財政預算管理。

　　http://opinion.china.com.cn/opinion_93_88893_2.html

相關內容推薦：