國民待遇的延伸與挑戰

　　投資準入前國民待遇和負面清單是美國在對外締結雙邊投資時開創并堅持使用的對外資開放模式，由于引入北美自由貿易協定（NAFTA），影響力大為提高，之后成為許多國家和地區簽訂的自由貿易協定（區域合作協定）的投資規則參照的標準范本。在此之前，世界各國對外資大都實行準入控制，國民待遇普遍只給予準入后的外資企業。NAFTA首次將給予外資的國民待遇延伸到投資建立和發生前階段，其實質是給予外資準入權。

　　負面清單和正面清單都是對準入權限制的形式，但兩者相比，負面清單對準入權的限制要小得多，它意味著清單之外的部門都將對外資開放。

　　中國迄今已經簽署了130多個雙邊投資協定和若干自由貿易協定，但從未對外簽署過包含準入前國民待遇的投資協定或自由貿易協定。因為現階段中國法律賦予國家有關部門對外資準入實行控制，具體控制形式是制定外商投資產業指導目錄，把外資進入的產業明確劃分為鼓勵、限制、禁止等幾類。這種控制實行動態管理，可根據形勢的變化調整限制的產業種類和范圍及程度。隨著中國經濟與世界經濟的融合，這種模式的局限性日益顯現。

　　從世界來看，準入前國民待遇和負面清單是目前世界上開放程度最高的投資準入模式，已被越來越多的國家所接受。它不但出現在美、加、日、澳等發達國家的投資協定中，也被許多外向型發展中國家（如馬來西亞、印度尼西亞、菲律賓、智利、秘魯等）納入本國簽訂的自由貿易協定。最引人注目的是像印度這樣一貫堅持自主、內向經濟政策的國家在與日、韓和東盟分別商簽的經濟合作框架協定（自由貿易性質）也接受了同樣的投資準入模式。未來，如果美國引領的跨太平洋伙伴關系協定（TPP），以及跨大西洋伙伴關系協定（TTIP）成為國際貿易投資規則制定的新平臺，“準入前國民待遇+負面清單”將成為國際投資開放的新規范。

　　從國內來看，改革投資管理體制向國際主流投資法律規范靠攏的需要越來越迫切。我國要從商品輸出向資本輸出過渡，從資本積累向資本輻射過渡，爭取在全產業鏈上獲得更多的優勢和主導權。同時，面對越來越多的國家與我國商討簽訂投資協定的現實，中國的有關投資體制必須加快改革的步伐。

　　對中國來說，按照準入前國民待遇和負面清單模式改革外資管理體制是一項重大挑戰。這不僅涉及修改法律、改革外資行政管理體制和操作模式，而且涉及改變我國長期實行的以產業政策為主要工具的產業發展模式。

　　（作者為商務部研究院研究員）

　　《 人民日報 》（ 2013年11月06日 22 版）

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