徘徊美歐兩極間

　　概而言之，美國的標準是：只要科學家不確定有害，就可推廣轉基因；歐盟的標準是：只要科學家不確定無害，就得限制轉基因。以中國為代表的發展中國家，在歐美兩種轉基因立法博弈中尋求自我立場，受到各種利益因素的影響。

　　針對轉基因食品的爭論中，立法是一個重要的關注點。一些美國環保團體質疑：既然歐盟可以立法強制標注轉基因，為什么美國不可以？事實上，美國和歐盟正代表了轉基因領域的“立法兩極化”。對發展中國家而言，在兩極之間做出自己的選擇并非易事。

　　倫敦政治經濟學院學者羅伯特·福克納和荷蘭瓦格寧根大學學者阿赫提·古普塔撰文分析了歐美在轉基因立法上的區別，并探討了發展中國家轉基因立法的現狀及影響因素。

　　國際機制和國際法學者普遍認為，經濟全球化引發各國國內政策趨向一致，特別是大西洋兩岸在機構框架、政策取向和立法結果上所持立場更是相近。

　　轉基因和生物技術領域的現實，似乎正在顛覆這一共識。學者們早期也認定全球化對該領域國際機制構建有積極作用。不過，如今的現實是歐美政府轉基因“立法兩極化”，并已成為全球較為成熟的兩種對立觀點，難有妥協余地。

　　美國1986年制定《生物技術監管合作框架》，根據“實質等同原則”認定，轉基因植物所帶來的危害，與傳統選育品種給人體和環境帶來的危害沒有什么不同。因此，允許大量試驗、種植并在市場上銷售轉基因食品。

　　歐盟則于1990年通過與美國不同的泛歐立法規定，根據“預防原則”立法，限制那些科學家無法確知是否存在風險的轉基因技術。這項立法也導致歐盟對轉基因食品采取了源頭可追溯、強制標注的措施。

　　概而言之，美國的標準是：只要科學家不確定有害，就可推廣轉基因；歐盟的標準是：只要科學家不確定無害，就得限制轉基因。

　　為食品安全和貿易計，歐美都試圖推動國際標準執行自己的立法標準。不少人認為，“立法兩極化”的現狀限制了發展中國家在轉基因領域的選擇。

　　現階段，轉基因國際立法主要依據兩個條約。其一是世界貿易組織的《關于實施動植物衛生檢疫措施的協議》，這一協議基于世貿組織減少非關稅壁壘的初衷，在缺乏國際標準的領域依靠科學判斷，只要未確定有風險，就不應執行嚴格預防性措施。

　　另一條約是聯合國主導的《卡塔赫納議定書》。這一條約基于保護生物多樣性的初衷，在科學家無法確定新技術不存在風險時，允許采取預防性措施。

　　這兩個條約也是美歐雙方對轉基因的對立態度的寫照。

　　在“立法兩極化”、爭議不休的同時，基因技術在農業中的應用正迅速增加。其中包括一些全球范圍內頻繁貿易的農作物，研究者認為，美國、中國、加拿大、阿根廷、巴西、印度等國家的轉基因農田，占全球轉基因農作物的95%。

　　福克納和古普塔在文章中以中國、墨西哥和南非為例。這三個發展中國家轉基因技術研發居于世界前列，國內對轉基因的討論也較多。他們在“立法兩極化”環境中對于轉基因的態度具有代表性。

　　三個國家均在堅持貿易自由化的基礎上，大力支持生物技術研發，但又都是《卡塔赫納議定書》成員國。這體現了三個國家雖然鼓勵轉基因的研發，但對轉基因作物的政策仍存謹慎。以這三個國家為代表的發展中國家轉基因立法，也沒有成型。

　　以中國為例。上世紀90年代早期，中國發展商業化生物技術時并沒有明確立法。1992年，科技部出臺《基因工程安全管理條例》，這是一部科學家寫給科學家的原則性規定。1996年，農業部在條例基礎上出臺實施細則。在細則中，農業部傾向于要科學地證實轉基因的危害，即不強調轉基因長遠威脅，更傾向于大力發展商用轉基因產品。

　　作為最終決策機構，國務院2001年推出轉基因作物安全管理辦法，農業部隨后出臺三個實施細則，要求對轉基因食品增加風險評估、安全管理和食品標注。

　　中國國家環保總局則似乎是謹慎對待轉基因的代表機構，也是中國談判《卡塔赫納議定書》的主要部門。在兩名學者對環保總局的訪談中，他們的訪談對象表示，中國政府一直希望出臺完善的生態立法，對轉基因作物形成應急管理系統，但一直沒能成功。

　　在中國的案例中，外部因素影響較大。

　　中國從1999年開始暫停批準新的轉基因作物種植。這一時間點緊隨歐盟1998年終止轉基因種植授權。2000年，歐盟在中國出口的大豆產品中檢測出轉基因成分，一度禁止進口來自中國的大豆。2008年，歐盟要求中國進口的大米及相關產品出示無轉基因證明。

　　學者們認為，這是中國做出限制轉基因的決定的重要考量。另外，美國曾在世界貿易組織框架內要求中國開放農產品市場，其中就涉及到美國轉基因大豆。中國對轉基因的限制措施在學者們眼中，可能是貿易談判中的籌碼。

　　福克納和古普塔的研究，勾畫了當今世界轉基因立法的一幅素描。他們認為，以中國為代表的發展中國家，在歐美兩種轉基因立法博弈中尋求自我立場，受到各種利益因素的影響，在謹慎中部分放松對轉基因的規定。對普通中國人而言，食品安全是生存大計，轉基因難以“自證清白”，了解轉基因立法的國際環境與來龍去脈，對下一步的政策發展顯得格外重要。

　　（本專欄由“政見”團隊供稿）

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