底特律破產(chǎn)對中國城鎮(zhèn)化的啟示

　　底特律破產(chǎn)對中國城鎮(zhèn)化的啟示

　　張鑫

　　從國內(nèi)外發(fā)展歷史看，城鎮(zhèn)化帶來的機遇和挑戰(zhàn)是并存的。堅持以人為核心，實施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，注重多樣性發(fā)展方向，才能防范城鎮(zhèn)化過程中帶來的各種風(fēng)險，實現(xiàn)經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展

　　一向以“世界汽車工業(yè)之都”著稱的底特律在申請破產(chǎn)保護五個月后，于當(dāng)?shù)貢r間12月3日終于獲得美國聯(lián)邦法院批準(zhǔn)，成為美國歷史上規(guī)模最大的破產(chǎn)城市。這對正處在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段的我國來說，具有很大的警示意義。

　　美國擁有成熟的城市破產(chǎn)制度

　　在美國，城鎮(zhèn)宣布破產(chǎn)保護是司空見慣的現(xiàn)象。這與美國獨特的城鎮(zhèn)自治制度設(shè)計和破產(chǎn)制度密切相關(guān)。首先，美國是聯(lián)邦制國家，地方政府在財政上是相對獨立的，擁有許多自主權(quán)，包括獨立的發(fā)債權(quán)，可以不經(jīng)過聯(lián)邦政府和州政府的批準(zhǔn)或同意發(fā)行市政債券進行債務(wù)融資，用于城市建設(shè)和公共服務(wù)，包括教育、交通、住房、公共設(shè)施和社會福利等各方面，但不得用于彌補預(yù)算赤字。其次，美國法律規(guī)定，當(dāng)城鎮(zhèn)資不抵債，政府與債權(quán)人因談判破裂無法平衡預(yù)算缺口時，可以申請破產(chǎn)保護；除自然災(zāi)害原因外，聯(lián)邦政府不得對州和地方政府實施資金救援。再次，政府破產(chǎn)不同于企業(yè)破產(chǎn)，只是財政的破產(chǎn)，而不是政府職能的破產(chǎn)；申請破產(chǎn)不是實行債務(wù)清算，而是讓陷入債務(wù)危機的城鎮(zhèn)進行債務(wù)重組，如加稅、裁減政府公務(wù)員、壓縮公共支出、延長還債期限等。同時，地方政府的債權(quán)人主要是機構(gòu)投資者，債務(wù)違約和重組不會對老百姓造成很大的影響。底特律就是因為欠下高達180多億美元的龐大債務(wù)而申請破產(chǎn)保護。這樣可以暫時放緩還債期限，以得到喘氣的機會，把精力集中在解決城市建設(shè)問題上。

　　我國的城鎮(zhèn)制度不同于美國，也沒有城鎮(zhèn)破產(chǎn)的相關(guān)法律，但仍然存在城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展風(fēng)險。比如地方政府財政預(yù)算雖具有獨立性，但缺乏硬性約束，沒有破產(chǎn)之憂和破產(chǎn)風(fēng)險。尤其是在允許地方政府通過發(fā)債等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道后，容易產(chǎn)生為追求政績過度或盲目舉債的行為，并因此引發(fā)財政危機和系統(tǒng)性金融風(fēng)險。

　　不可忽視產(chǎn)業(yè)的多元化發(fā)展

　　底特律由盛及衰雖然是多方面原因造成的，但最致命的一點是沒有對過于單一的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進行調(diào)整與轉(zhuǎn)型，違背了城市多樣性發(fā)展的要求。

　　底特律市于1815年正式設(shè)立。20世紀(jì)初至50年代，底特律依靠汽車工業(yè)迅速發(fā)展成為美國第四大城市和世界制造中心。巔峰時汽車業(yè)在底特律經(jīng)濟構(gòu)成中占比高達87%，吸納了90%的勞動人口，提供了80%財政收入。此后底特律一直以發(fā)展汽車和機床附件生產(chǎn)、內(nèi)燃機制造、鋼鐵鍛造等傳統(tǒng)制造業(yè)為主，基本沒有發(fā)展IT、生物、金融等新興產(chǎn)業(yè)。單一的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)難以經(jīng)受外部的沖擊。在遭受1970年代的石油危機、1980年代美國經(jīng)濟的萎靡不振、2008年的金融危機，以及其他國家低成本、高效率汽車制造業(yè)沖擊后，底特律的汽車和其他制造業(yè)一蹶不振，導(dǎo)致城市稅收大幅減少，經(jīng)濟陷入危機之中。

　　以加工制造業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)難以聚集多樣化的人口，形成多樣化的文化。而人口素質(zhì)普遍較低的人口結(jié)構(gòu)，不僅影響了企業(yè)的創(chuàng)新與發(fā)展，由此推動的服務(wù)業(yè)也以中低檔社會服務(wù)為主，制約了金融等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的發(fā)展。加上汽車產(chǎn)業(yè)的萎縮，失業(yè)率的增加，房地產(chǎn)市場的崩潰，底特律的人口開始急劇下降，白人紛紛外遷。1960年底特律有160多萬人，其中白人占70%，到2010年白人只占10%，人口總數(shù)下降到71萬。大量企業(yè)、工廠、精英人士離開。

　　我國一些城市長期依賴資源的開采或單一的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，忽視產(chǎn)業(yè)的多元化發(fā)展和技術(shù)創(chuàng)新。有的已產(chǎn)生了非常嚴(yán)重的后果，有的存在巨大的可持續(xù)發(fā)展風(fēng)險。這些同樣值得深刻反思。

　　堅持以人為核心的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略

　　從國內(nèi)外發(fā)展歷史看，城鎮(zhèn)化帶來的機遇和挑戰(zhàn)是并存的。堅持以人為核心，實施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，注重多樣性發(fā)展方向，才能防范城鎮(zhèn)化過程中帶來的各種風(fēng)險，實現(xiàn)經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。

　　第一，在經(jīng)濟發(fā)展方面，我國要吸取底特律政府缺乏對城市發(fā)展的長遠規(guī)劃，從而導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整滯后的教訓(xùn)，在充分發(fā)揮市場作用的基礎(chǔ)上，堅持多元產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展方向，對主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展做出合理的規(guī)劃，扶持關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，發(fā)揮多元產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)帶來的綜合效應(yīng)，以提高產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的彈性和城市抵御非系統(tǒng)性風(fēng)險的能力。

　　第二，堅持以人為核心，實施人口城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。來自不同地區(qū)和背景、有著不同興趣愛好和專長的人才集聚于城市，有利于互相學(xué)習(xí)，在碰撞中產(chǎn)生新思想、新理論、新方法，促進知識和技術(shù)的交流，充分發(fā)揮知識溢出與共享效應(yīng)，形成良好的創(chuàng)新生態(tài)，從而為城市可持續(xù)發(fā)展不斷提供新的動力。為此要加快戶籍制度改革，降低城鎮(zhèn)化門檻，推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，通過人口的自由流動，促進城市人口多元化和文化的多樣化，實現(xiàn)城市人口和勞動力結(jié)構(gòu)與多元產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的平衡。

　　第三，實施城市群發(fā)展戰(zhàn)略，協(xié)調(diào)大中小城市發(fā)展。一般來說，大城市多樣性效應(yīng)顯著，適合于服務(wù)業(yè)、非標(biāo)準(zhǔn)化制造業(yè)和研發(fā)活動的展開。中等城市適合于成熟產(chǎn)業(yè)而非新興產(chǎn)業(yè)的專業(yè)化。小城市適合于專業(yè)化產(chǎn)業(yè)，制造產(chǎn)品并接受和重新安置多樣化城市游離出來的產(chǎn)業(yè)。完善城鎮(zhèn)化持續(xù)健康發(fā)展機制，要求推動大中小城市的協(xié)調(diào)發(fā)展及產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)的融合發(fā)展，在充分發(fā)揮大中城市的輻射帶動作用的同時，發(fā)揮政府在地區(qū)間轉(zhuǎn)移財政支付的作用，加大對小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的投資，提高其公共服務(wù)職能，以增強小城市尤其是建制鎮(zhèn)對人口和產(chǎn)業(yè)的吸引力。

　　（作者為同濟大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院副教授）

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