底特律破產對中國城鎮化的啟示

　　底特律破產對中國城鎮化的啟示

　　張鑫

　　從國內外發展歷史看，城鎮化帶來的機遇和挑戰是并存的。堅持以人為核心，實施新型城鎮化戰略，注重多樣性發展方向，才能防范城鎮化過程中帶來的各種風險，實現經濟社會持續健康發展

　　一向以“世界汽車工業之都”著稱的底特律在申請破產保護五個月后，于當地時間12月3日終于獲得美國聯邦法院批準，成為美國歷史上規模最大的破產城市。這對正處在城鎮化快速發展階段的我國來說，具有很大的警示意義。

　　美國擁有成熟的城市破產制度

　　在美國，城鎮宣布破產保護是司空見慣的現象。這與美國獨特的城鎮自治制度設計和破產制度密切相關。首先，美國是聯邦制國家，地方政府在財政上是相對獨立的，擁有許多自主權，包括獨立的發債權，可以不經過聯邦政府和州政府的批準或同意發行市政債券進行債務融資，用于城市建設和公共服務，包括教育、交通、住房、公共設施和社會福利等各方面，但不得用于彌補預算赤字。其次，美國法律規定，當城鎮資不抵債，政府與債權人因談判破裂無法平衡預算缺口時，可以申請破產保護；除自然災害原因外，聯邦政府不得對州和地方政府實施資金救援。再次，政府破產不同于企業破產，只是財政的破產，而不是政府職能的破產；申請破產不是實行債務清算，而是讓陷入債務危機的城鎮進行債務重組，如加稅、裁減政府公務員、壓縮公共支出、延長還債期限等。同時，地方政府的債權人主要是機構投資者，債務違約和重組不會對老百姓造成很大的影響。底特律就是因為欠下高達180多億美元的龐大債務而申請破產保護。這樣可以暫時放緩還債期限，以得到喘氣的機會，把精力集中在解決城市建設問題上。

　　我國的城鎮制度不同于美國，也沒有城鎮破產的相關法律，但仍然存在城鎮可持續發展風險。比如地方政府財政預算雖具有獨立性，但缺乏硬性約束，沒有破產之憂和破產風險。尤其是在允許地方政府通過發債等多種方式拓寬城市建設融資渠道后，容易產生為追求政績過度或盲目舉債的行為，并因此引發財政危機和系統性金融風險。

　　不可忽視產業的多元化發展

　　底特律由盛及衰雖然是多方面原因造成的，但最致命的一點是沒有對過于單一的產業結構進行調整與轉型，違背了城市多樣性發展的要求。

　　底特律市于1815年正式設立。20世紀初至50年代，底特律依靠汽車工業迅速發展成為美國第四大城市和世界制造中心。巔峰時汽車業在底特律經濟構成中占比高達87%，吸納了90%的勞動人口，提供了80%財政收入。此后底特律一直以發展汽車和機床附件生產、內燃機制造、鋼鐵鍛造等傳統制造業為主，基本沒有發展IT、生物、金融等新興產業。單一的產業結構難以經受外部的沖擊。在遭受1970年代的石油危機、1980年代美國經濟的萎靡不振、2008年的金融危機，以及其他國家低成本、高效率汽車制造業沖擊后，底特律的汽車和其他制造業一蹶不振，導致城市稅收大幅減少，經濟陷入危機之中。

　　以加工制造業為主的產業結構難以聚集多樣化的人口，形成多樣化的文化。而人口素質普遍較低的人口結構，不僅影響了企業的創新與發展，由此推動的服務業也以中低檔社會服務為主，制約了金融等現代服務業的發展。加上汽車產業的萎縮，失業率的增加，房地產市場的崩潰，底特律的人口開始急劇下降，白人紛紛外遷。1960年底特律有160多萬人，其中白人占70%，到2010年白人只占10%，人口總數下降到71萬。大量企業、工廠、精英人士離開。

　　我國一些城市長期依賴資源的開采或單一的產業結構，忽視產業的多元化發展和技術創新。有的已產生了非常嚴重的后果，有的存在巨大的可持續發展風險。這些同樣值得深刻反思。

　　堅持以人為核心的城鎮化戰略

　　從國內外發展歷史看，城鎮化帶來的機遇和挑戰是并存的。堅持以人為核心，實施新型城鎮化戰略，注重多樣性發展方向，才能防范城鎮化過程中帶來的各種風險，實現經濟社會持續健康發展。

　　第一，在經濟發展方面，我國要吸取底特律政府缺乏對城市發展的長遠規劃，從而導致產業結構調整滯后的教訓，在充分發揮市場作用的基礎上，堅持多元產業結構發展方向，對主導產業的發展做出合理的規劃，扶持關聯產業的發展，發揮多元產業結構帶來的綜合效應，以提高產業結構的彈性和城市抵御非系統性風險的能力。

　　第二，堅持以人為核心，實施人口城鎮化戰略。來自不同地區和背景、有著不同興趣愛好和專長的人才集聚于城市，有利于互相學習，在碰撞中產生新思想、新理論、新方法，促進知識和技術的交流，充分發揮知識溢出與共享效應，形成良好的創新生態，從而為城市可持續發展不斷提供新的動力。為此要加快戶籍制度改革，降低城鎮化門檻，推進農業轉移人口市民化，通過人口的自由流動，促進城市人口多元化和文化的多樣化，實現城市人口和勞動力結構與多元產業結構的平衡。

　　第三，實施城市群發展戰略，協調大中小城市發展。一般來說，大城市多樣性效應顯著，適合于服務業、非標準化制造業和研發活動的展開。中等城市適合于成熟產業而非新興產業的專業化。小城市適合于專業化產業，制造產品并接受和重新安置多樣化城市游離出來的產業。完善城鎮化持續健康發展機制，要求推動大中小城市的協調發展及產業和城鎮的融合發展，在充分發揮大中城市的輻射帶動作用的同時，發揮政府在地區間轉移財政支付的作用，加大對小城鎮基礎設施和公共服務的投資，提高其公共服務職能，以增強小城市尤其是建制鎮對人口和產業的吸引力。

　　（作者為同濟大學經濟與管理學院副教授）

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