牽住行政體制改革的“牛鼻子”

　　牽住行政體制改革的“牛鼻子”

　　趙曉雷

　　中國（上海）自由貿易試驗區的首要任務是率先實行以轉變政府職能為核心的行政管理體制改革。政府職能轉變的邊際均衡點是界定政府和市場的最優邊界。政府職能轉變的理念是增加行政管理制度的透明度，技術路徑是減少政府對市場和經濟活動的過度干預、加強政府的公共管理職能，執行力層面上要求提高行政能力、改善行政作風

　　十八屆三中全會將研究全面深化改革問題并作出總體部署。作為改革開放的新“試驗田”，中國（上海）自由貿易試驗區的建立體現了以開放促改革、促發展的國家戰略意圖。行政體制改革是改革的“牛鼻子”，也是推動全面改革的突破口。國務院頒布的《中國（上海）自由貿易試驗區總體方案》所列舉的試驗區探索性工作中，主要任務和措施的第一條就是加快政府職能轉變，積極探索建立與國際高標準投資和貿易規則體系相適應的行政管理體制。這就要求上海率先實行以轉變政府職能為核心的行政管理體制改革。上海應以自貿區建設為契機，以率先性、前瞻性要求設計、實施、復制、推廣政府行政管理體制改革，率先獲取改革紅利并為全國提供一個成功的改革樣本。

　　政府與市場的最優邊界是動態的

　　政府職能轉變的邊際均衡點是界定政府與市場的最優邊界。市場經濟中，政府干預經濟的理論前提是存在市場失靈，即價格機制在某些領域被扭曲或不起作用。導致市場失靈一般有4種情況，即壟斷、信息不對稱、存在外部性、對公共產品的需求。政府干預的宗旨是彌補市場缺陷，使市場機制更加完善，而非取代市場。政府與市場的最優邊界是基于交易成本的比較，市場機制的交易成本若低于政府干預，則市場就是相對有效的；若市場機制的交易成本高于政府干預，則政府干預就是相對有效的。政府與市場也不是排斥性的，政府干預采用市場性的調控方式、工具和手段有時會成本更低、效率更高。例如為了解決環境污染這一外部性問題，20世紀70年代，美國環保局首次采用排污權交易政策，將政府干預與市場交易（價格機制）相結合，降低了交易成本，提高了干預效率。

　　在現實經濟環境中，政府與市場的最優邊界是動態的，并沒有一個統一的均衡解。各國的國情及發展現狀、發展階段、發展要求、發展特點不同，政府與市場的邊際均衡點也就不同。因此，政府職能轉變要與經濟和市場的發展相適應，以促進經濟發展。中國正處在一個特殊時期，一方面，中國仍處于工業化進程中；另一方面，中國又面臨著并主動融入了經濟全球化浪潮。中國既要遵循工業化發展規律培育市場、發展產業，又要遵循全球化、國際化的行為標準和游戲規則獲取開放紅利。這種雙重坐標的摩擦和碰撞使得政府與市場合理邊界的確定更加復雜和特殊，對政府職能轉變提出了更高的改革要求。設計并有效實施一套既符合國際高標準投資和貿易規則體系要求、又適應我國工業化及市場經濟發展需求的新的行政管理體制，是自貿區的重要任務，也是上海加快政府職能轉變的突破口。

　　政府職能轉變有三個維度

　　在操作上，政府職能轉變有三個維度：一是理念層面；二是技術路徑層面；三是執行力層面。理念維度的關鍵詞就是提高透明度。目前國際高標準投資規則的管理模式是“準入前國民待遇+負面清單”。這一管理模式的理念就是要增強行政管理制度的透明度，即在競爭中立原則、非歧視性的征收補償、自由投資轉移政策以及知識產權保護、貿易爭端解決程序等方面要公開透明，不予外商投資準入或有限制要求的領域要公開透明。所以，由審批制轉而實行備案制只是表層操作的變換，核心理念是增強行政管理透明度，這對我國現行的行政管理體制而言是一項根本性的改革。前不久中國（上海）自由貿易試驗區公布了2013版的負面清單，社會各界的注意力都集中在負面清單的長短，少有人把握到負面清單管理的實質是行政管理體制從不透明到透明，而不是清單的長短。自貿區實施準入前國民待遇加負面清單的管理模式也是為包括中美BIT談判在內的一系列雙邊、多邊國際經貿談判提供試驗方案，以透明的外資準入審核流程和管理模式來換取其他國家對等的待遇。

　　政府職能轉變的技術路徑維度是減少政府對市場和經濟活動的過度干預；加強政府的公共管理（包括公共產品供給）職能。在市場機制能夠發揮效用的領域，政府應減少或取消管制和干預，發揮市場在資源配置中的基礎性作用，使經濟更有活力和效率。在公共管理領域，政府應進一步強化職能，為市場運行及社會秩序提供可靠的制度保障，為企業構建有利的經濟環境，為經濟活動及社會活動提供有效的法治基礎。

　　政府職能轉變的執行力維度就是推進事先審批轉為事中、事后的過程監管，這既涉及行政能力問題，也涉及勤政還是懶政的行政作風問題。要建立一口受理、綜合審批和高效運作的服務模式，要建立行業信息跟蹤、監管和歸集的綜合性評估機制，要建立集中統一的市場監管綜合執法體系。同時，行政監管體制還面對一些新的業務和產業，如跨境電子商務、商業保理、國際船舶登記、國際航運經紀、貿易中轉交割等等。由此帶來行政管理方式的轉型和內容的擴展對行政管理能力有很高的要求，需要對理論基礎、知識準備、制度設計、人才儲備作全面提升。另外，為保證事中、事后過程監管的有效性，還要設立監督機制以約束行政不作為的懶政行為，真正建立精簡，高效的行政管理機制。

　　（作者為上海財經大學自由貿易區研究院院長、教授、博導）

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