2018申論熱點新聞：國務院機構改革受熱議

3月17日，備受矚目的《國務院機構改革方案》在十三屆全國人大一次會議獲表決通過，標志著改革開放40年以來第八次政府機構改革序幕由此拉開。

申論熱點獨家模擬預測題及詳細解析

【模擬預測題】

【國務院機構改革方案經(jīng)十三屆全國人大一次會議第五次全體會議表決通過。此次國務院機構改革方案調(diào)整后，都有哪些變化呢？】

【詳解】

根據(jù)《方案》，自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、文化和旅游部、中國銀行保險監(jiān)督管理委員會、國家衛(wèi)生健康委員會、退役軍人事務部、應急管理部、國家市場監(jiān)督管理總局、國家醫(yī)療保障局等一系列新機構出現(xiàn)在中國的政治視野中，而國土資源部、國務院法制辦、國務院三峽辦、銀監(jiān)會、保監(jiān)會等將退出歷史舞臺。

改革后，國務院除辦公廳外，設置組成部門26個，現(xiàn)有正、副部級機構分別減少8個和7個。

這次機構改革被認為是近20年來力度最大的一次，在很多方面超出了外界此前的預期。上次如此宏大的機構改革可以追溯到1998年，當時中國政府裁撤、合并了很多部委。

自上世紀70年代末中國改革開放以來，國務院至今已進行了7次機構改革。全國政協(xié)委員、中央財經(jīng)領導小組辦公室副主任楊偉民在兩會期間表示，“(這次改革)涉及的范圍之廣，職能調(diào)整之深刻，是新中國成立以來前所未有的。”

15張新面孔

在這輪機構改革中，一批新組建的機構首次亮相，包括7個國務院組成部門和8個國務院其他機構。

組建退役軍人事務部，被認為是《方案》中最出乎意料的改革。盡管，之前中共十九大已經(jīng)明確組建退役軍人管理保障機構，但這一機構甫一面世，行政級別就如此之高，仍超出了外界的普遍預期。

國務院組成部門不同于國務院的直屬機構、辦事機構，其部門的成立及“一把手”的任免，都需由國家最高權力機關——全國人民代表大會來決定，地位不同一般。

中國以往的退役軍人管理職責比較分散，退伍軍人安置工作由軍委參謀部和民政部負責，民政部設有優(yōu)撫安置局;而軍官安置則由軍委政治部、人社部負責，在人社部設立了軍官轉(zhuǎn)業(yè)安置司。此外，國務院還成立了軍隊轉(zhuǎn)業(yè)干部安置工作小組，辦公室設在人社部軍官轉(zhuǎn)業(yè)安置司。

根據(jù)《方案》，新組建的退役軍人事務部將對民政部的退役軍人優(yōu)撫安置職責，人社部的軍官轉(zhuǎn)業(yè)安置職責，以及中央軍委政治工作部、后勤保障部有關職責進行整合，統(tǒng)一負責轉(zhuǎn)業(yè)干部、復員干部、退休干部、退役士兵的移交安置工作。

分析認為，此舉將有助于解決長期以來由于多頭管理，在退役軍人就業(yè)安置、待遇保障等方面所積壓的歷史“欠賬”。

在這次新組建的部委中，除了退役軍人事務部，另一個全新的部門是應急管理部。清華大學公共管理學院院長薛瀾在接受《中國新聞周刊》采訪時表示，這是一個職能空前廣泛的新機構。

根據(jù)《方案》，組建后的應急管理部集中了國家安監(jiān)總局、公安部、民政部、國土部等13個部門應對突發(fā)事件和救災的職責，統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理消防、地震、森林防火、礦難救援等所有突發(fā)自然災害及生產(chǎn)安全事故的處理。這也是此次機構改革中涉及機構最多的一項改革。

尤其值得關注的是，《方案》還提出公安消防部隊、武警森林部隊轉(zhuǎn)制后，與安全生產(chǎn)等應急救援隊伍一并作為綜合性常備應急骨干力量，由應急管理部管理。此舉，更強化了這一超級機構作為國家總救援隊的形象。

在國務院其他機構中，也有很多令人耳目一新的新面孔，比如國家國際發(fā)展合作署和國家移民管理局。

這些機構的相同之處是，之前負責管理相關職責的機構分散在各部委之中，級別比較低，隨著中國國際化進程的加快，近些年相關職責的重要性突顯出來。所以，這次改革專門成立了新的機構，對原有職責進行升級管理。

國家移民管理局是發(fā)達國家的“標配”。以前，中國負責這項事務的機構只是公安部下屬的一個局級單位——出入境管理局，業(yè)務也僅限于出入境管理。

新組建的國家移民管理局，雖然仍由公安部管理，但級別、權限較之前有了明顯提升。更重要的是，新機構將更好地應對日益增長的移民管理服務需求。

國家國際發(fā)展合作署則整合了商務部對外援助工作的有關職責和外交部對外援助協(xié)調(diào)的職責。國務委員王勇在向全國人大作說明時說，設立這個機構是為了“發(fā)揮對外援助作為大國外交的重要手段作用”，更好地服務國家外交總體布局和“一帶一路”倡議。

分析認為，國家國際發(fā)展合作署的設立有助于結束中國“援外破碎化”的格局，提高資金使用效率。有數(shù)據(jù)顯示，從2000年到2014年，中國向發(fā)展中國家提供的對外援助已超過3000億美元，僅次于世界第一大捐助國——美國。

環(huán)保部門再“升級”

除了新面孔之外，在這輪機構改革中，一些部門的職能也得到了進一步的強化，比如環(huán)保部就在此次改革中完成了自己的第四次“升級”。

中國政府環(huán)保機構的設立，最早可以追溯到1982年，在那年的機構改革中，新成立的城鄉(xiāng)建設環(huán)保部下設立了一個新的局級單位——環(huán)境保護局;1988年，環(huán)保工作從城鄉(xiāng)建設部分離出來，成立了獨立的副部級機構——國家環(huán)保局;1998年，升格為正部級的國家環(huán)保總局;2008年，再次升格為環(huán)保部，成為國務院組成部門。

在這輪改革中新組建的生態(tài)環(huán)境部，除了之前環(huán)保部的職責外，還增加了國家發(fā)改委的應對氣候變化和減排職責、國土部的監(jiān)督防止地下水污染職責、水利部的編制水功能區(qū)劃、排污口設置管理、流域水環(huán)境保護職責等近10項與環(huán)保相關的職責，職能范圍再次擴大。

全國政協(xié)委員、環(huán)保部副部長黃潤秋在“兩會”討論國務院機構改革方案的小組會議上發(fā)言稱，“這次環(huán)保部沒有職能拿出去，都是在做加法，沒有做減法。”公眾與環(huán)境研究中心主任馬軍在接受《中國新聞周刊》采訪時也認為，“這(生態(tài)環(huán)境部)是環(huán)保部的擴大版”。

“這是一個很重大的變化。”馬軍說，現(xiàn)在的環(huán)保部受制于很多互相重疊和重復的職責，比如對水資源的管理，而組建后的生態(tài)環(huán)境部將統(tǒng)一行使生態(tài)和城鄉(xiāng)各類污染排放監(jiān)管與行政執(zhí)法職責。

這輪改革中，另一個職能得到充實的部委是國土部。根據(jù)《方案》，將以國土部為基礎組建自然資源部。

這個新部門，除了國土部原有的職責外，還獲得了國家發(fā)改委的編制主體功能區(qū)規(guī)劃職責、住建部的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理職責，以及水利部、農(nóng)業(yè)部、林業(yè)局、海洋局對水、草原、森林、濕地和海洋等自然資源的管理權力。整合力度之大，遠遠超出了外界之前的預期。

國務院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副研究員牛雄告訴《中國新聞周刊》，強大的自然資源部的組建，將有助于解決自然資源所有者不到位、空間規(guī)劃重疊等問題，實現(xiàn)對山水林田湖草的整體保護。

農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家衛(wèi)生健康委員會、文化和旅游部的組建，也使得現(xiàn)在的農(nóng)業(yè)部、國家衛(wèi)計委、文化部的職能得到了加強。

根據(jù)《方案》，將農(nóng)業(yè)部的職責，以及國家發(fā)改委、財政部、國土資源部、水利部的有關農(nóng)業(yè)投資項目管理職責整合，組建農(nóng)業(yè)農(nóng)村部。此舉被認為是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的頂層設計之一，對有志于投身鄉(xiāng)村振興的企業(yè)是重大利好，也有助于貧困農(nóng)村地區(qū)的精準脫貧。

新組建的國家衛(wèi)生健康委員會，整合了國家衛(wèi)計委、國務院深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革領導小組辦公室、全國老齡工作委員會辦公室的職責，以及工信部的牽頭《煙草控制框架公約》履約工作職責，和國家安監(jiān)總局的職業(yè)安全健康監(jiān)督管理職責。

分析認為，將老年健康和養(yǎng)老方面的職責納入衛(wèi)生部門，將有助于應對中國日益加劇的人口老齡化問題，加快老齡事業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，為老百姓提供全方位全周期的健康服務。養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)也有望迎來黃金時代。

全國人大內(nèi)司委委員鄭功成在“兩會”期間舉行的新聞發(fā)布會上表示，2017年中國60歲以上的人口比例，已從1999年的10%增至17.3%。

此外，科技部、審計署也在這輪機構改革中，得到了一定的加強和優(yōu)化。科技部整合了國家外國專家局的職責，還把負責大量科研經(jīng)費的國家自然科學基金委員會納入了管理范圍。

審計署則獲得了國家發(fā)改委的重大項目稽察、財政部的中央預算執(zhí)行情況和其他財政收支情況的監(jiān)督檢查、國資委的國企領導干部經(jīng)濟責任審計和國有重點大型企業(yè)監(jiān)事會的職責。

多部門合而為一

這次國務院機構改革，還對一些設置重疊、職能交叉的機構進行了整合，體現(xiàn)了協(xié)同高效的統(tǒng)籌思路。組建國家市場監(jiān)督管理總局就是一個最好的例子。

這個新機構整合的三個正部級總局——國家工商行政管理總局、國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局、國家食品藥品監(jiān)督管理總局，在職能上有諸多相近之處，此前，在實際工作中常常出現(xiàn)多頭執(zhí)法的局面。

譬如一個飯館，就需要分別向工商、質(zhì)檢、食品監(jiān)管等不同部門申報、接受檢查，不僅推高執(zhí)法成本，也加重企業(yè)負擔。多年來，各界一直有合并之聲。之前在一些地方，已經(jīng)實行了類似改革，如深圳市就設有市場監(jiān)督管理局。

根據(jù)《方案》，新組建的國家市場監(jiān)督管理總局將統(tǒng)管工商、質(zhì)檢、食品、藥品、價格監(jiān)督等職責，營造競爭有序的市場環(huán)境，推進綜合監(jiān)管執(zhí)法，讓民眾對產(chǎn)品質(zhì)量更放心。

類似的合并，也體現(xiàn)在國家林業(yè)和草原局的組建中。這一機構將林業(yè)和草原的監(jiān)管職能合到一起。過去，草原和林業(yè)分別由農(nóng)業(yè)部和國家林業(yè)局各自管理。但草原與森林“你中有我、我中有你”，很難完全分開，所以這兩個部門經(jīng)常為此“打架”。

比如，在北方防治沙塵暴時，有些地區(qū)到底是植樹還是種草，雙方就長期相持不下。主管草原的農(nóng)業(yè)部主張植草，主管林業(yè)的國家林業(yè)局則傾向于種樹。當達成“宜林則林、宜草則草”的共識后，雙方又對“灌木到底是樹還是草”產(chǎn)生了分歧。國家林業(yè)和草原局的組建，將從根本上解決這一難題。

另外，國家林業(yè)和草原局還整合了國土部、住建部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國家海洋局等部門的部分職責，終結了對自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、自然遺產(chǎn)、地質(zhì)公園等長期存在的多頭管理現(xiàn)象。中國有望在不久出現(xiàn)比肩美國黃石公園的國家公園。

國家醫(yī)療保障局的成立，則終結了人社部、國家衛(wèi)計委對“三險”分治的局面。此前，城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險由人社部負責，而新型農(nóng)村合作醫(yī)療則由國家衛(wèi)計委負責。

“三險合一”的目標，早在幾年前就已提出，但由于雙方在哪個部門主導這個問題上相持不下，至今沒有落地。這次，國家醫(yī)療保障局的組建也將最終解決這一遺留問題。

銀監(jiān)會和保監(jiān)會的合并，可能是這次機構改革中最受關注的改革舉措。這被認為是2003年政府機構改革以來，金融監(jiān)管領域最大的改革動作。改革后，中國金融業(yè)將形成“一行兩會”的新監(jiān)管框架。

中原銀行首席經(jīng)濟學家王軍對《中國新聞周刊》說，銀監(jiān)會和保監(jiān)會的合并，主要是為了填補此前兩者在監(jiān)管范圍上形成的空白地帶。

中國以往根據(jù)不同業(yè)態(tài)，分別用不同機構來監(jiān)管銀行業(yè)、保險業(yè)、證券業(yè)，另外央行也有金融監(jiān)管職能。由于四個機構橫向聯(lián)系弱，鉆規(guī)定漏洞的金融衍生產(chǎn)品增多，金融市場風險加劇。這次對銀行業(yè)和保險業(yè)的主管部門實施整合，就是為了防范漏洞。

“小國務院”瘦身

在這輪機構改革中，隨著一批新機構的產(chǎn)生，一些部門也退出了歷史舞臺，比如國務院法制辦、國務院三峽辦、銀監(jiān)會、保監(jiān)會等。

據(jù)統(tǒng)計，國務院不再保留的組成部門有國土部、環(huán)保部、農(nóng)業(yè)部、文化部、國家衛(wèi)計委和監(jiān)察部等6個部委，撤銷的辦事機構還有國務院三峽工程建設委員會及其辦公室、國務院南水北調(diào)工程建設委員會及其辦公室。

國務委員王勇在向全國人大作說明時說，考慮到三峽主體工程建設任務已經(jīng)完成，南水北調(diào)東線和中線工程已經(jīng)竣工，方案提出，將這兩個委員會及其辦公室并入水利部。

“這次改革若連三峽辦都不改的話，那還能改什么?”全國政協(xié)委員、國務院三峽辦主任聶衛(wèi)國在兩會期間表示，對于撤銷三峽辦，“我早做好了思想準備”。

另外，還有一些部委在此次改革中職能有所弱化。比如，城鄉(xiāng)規(guī)劃管理職責劃給新組建的自然資源部后，外界普遍認為，住建部的權力被削弱。不過，在這輪改革中“瘦身”最多的還是素有“小國務院”之稱的國家發(fā)改委。

根據(jù)《方案》，國家發(fā)改委多項“含金量”較高的職能被劃歸其他部門。比如，組織編制主體功能區(qū)規(guī)劃職責并入新組建的自然資源部;應對氣候變化和減排職責并入新組建的生態(tài)環(huán)境部;農(nóng)業(yè)投資項目將整合并入農(nóng)業(yè)農(nóng)村部;重大項目稽察劃入審計署等。

國家行政學院教授汪玉凱在接受《中國新聞周刊》采訪時表示，對國家發(fā)改委而言，這次改革的力度非常大，這輪改革之后，它的職能將大大減少。

此前按照規(guī)定，國家發(fā)改委審批的項目涉及農(nóng)林水利、能源、交通運輸、信息產(chǎn)業(yè)、原材料、城建、社會事業(yè)、金融、外商投資等各個領域。輿論一直對其職能范圍過大，與其他部委存在交叉多有議論。

汪玉凱認為，通過這輪機構調(diào)整，國家發(fā)改委與其他部委職能交叉、重疊的現(xiàn)象，將會得到明顯改善。“今后，國家發(fā)改委將減少對微觀事務的干預，更好的發(fā)揮宏觀調(diào)控作用。”